November 1999

S.W. Couwenberg

Hoe voorbeeldig is de westerse democratie?

Een kritische evaluatie

De westerse democratie is de staatkundige expressie van het westers-liberale project der moderniteit en deelt dan ook in de universele pretenties van dit project. In de ideologische strijd tussen Oost en West is zij van westerse zijde ten voorbeeld gesteld tegenover de superieure pretenties van de socialistische democratie in de communistische wereld. Na de ineenstorting daarvan eind jaren tachtig beleven we het uit marxistisch oogpunt onverklaarbare feit dat de beginselen van de westerse liberale democratie en de daarmee verbonden vrijemarkteconomie nu als richtsnoer fungeren voor de landen van het voormalige Oostblok. In de ontwikkelde wereld is er voor het eerst een algemene consensus over die beginselen, zoals blijkt uit het CVSE-Handvest van Parijs voor een Nieuw Europa van november 19901. Die beginselen maken tevens deel uit van een internationale gedragscode over good governance die is opgesteld ter bevordering van het ontwikkelingsproces in ontwikkelingslanden.

Hoe geloofwaardig is de voorbeeldfunctie van de westerse democratie in de politieke praktijk? Die vraag moeten we telkens opnieuw onder ogen zien, zeker nu de socialistische democratie van het reëel bestaande socialisme is weggevallen als bedreigend postburgerlijk alternatief. Er is te dien aanzien de laatste jaren weer veel scepsis gegroeid na de aanvankelijke euforie zoals die op saillante wijze vertolkt werd in Fukuyama's bekende these van het einde der geschiedenis, nadat de westerse democratie alle andere alternatieven overleefd en verslagen had. Ondanks westerse politieke ontwikkelingshulp vertoont het democratiseringsproces in Midden- en Oost-Europa vooralsnog veelal weinig positieve kanten. Bijna overal zien we een reveil van conservatief-nationalistische en autoritaire tendenties. Ook in ontwikkelingslanden slaat het westerse model van democratie nauwelijks aan. Maar ook in de westerse wereld groeit weer scepsis over de wijze waarop dit model in de praktijk functioneert. Een kritische evaluatie ervan is opnieuw vereist, willen we voorkomen dat de beginselen ervan meer en meer ervaren worden als niet meer dan fraaie retorische constructies en wil het besef levendig blijven dat ons type democratie een permanente opgave is en allerminst een rustig bezit.

Als bijdrage hiertoe zal ik trachten in korte trekken de belangrijkste uitgangspunten van de westerse democratie te confronteren met de politieke praktijk. Die uitgangspunten zijn: de heerschappij van de volkswil, die in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948 is verankerd als democratisch grondrecht (art. 21 lid 3), de rationele staatsburger als democratisch mensbeeld, de heerschappij van het recht als liberale component, en het algemeen belang als gedemocratiseerd staatsdoel. Van de mate waarin deze uitgangspunten in de praktijk gerealiseerd worden, hangt de legitimiteit van de westerse liberale democratie en de geloofwaardigheid van haar voorbeeldfunctie in feite af.

Democratie als heerschappij van de volkswil

Het begrip 'democratie', aldus de historicus H.W. von der Dunk, behoort tot de troebelste in de bagage van politici en historici, die toch al aan troebele termen zo rijk is2. Vooropgesteld zij dat er vele gradaties en vormen van democratie zijn en dat het derhalve onjuist is één bepaalde vorm zoals bv. het meerderheidsbewind in Angelsaksische landen te vereenzelvigen met democratie.

Zoals bekend, doelt men in de klassiek-democratische traditie met democratie op de heerschappij van de volkswil. Die democratieopvatting is grondig onderuitgehaald door prominente wetenschappers als Schumpeter, Dahl, e.a. Die hebben daartegenover een veel realistischer en daardoor veel beperkter idee van democratie geïntroduceerd. In de culturele revolte der jaren zestig herleefde de klassiek-democratische conceptie korte tijd met nieuw elan in de toen populaire ideeën van basisdemocratie en radicale democratisering van de hele samenleving. En tijdens de antiapartheidsstrijd werd de verwachting gewekt, dat in Zuid-Afrika het volk aan de macht zou komen na invoering van het algemeen kiesrecht.

Dat algemeen kiesrecht op zichzelf nog niet de sleutel is tot een vitale democratie, blijkt uit het feit dat veel kiezers van dit eens fel bevochten recht geen gebruik maken - tenzij er een opkomstplicht is zoals in België B, niet zelden uit deceptie over de democratische praktijk. Die heeft er namelijk toe geleid dat de uitoefening van dit recht niet of slechts ten dele beantwoordt aan de verwachtingen die er aanvankelijk aan verbonden zijn. De invoering ervan bv. in Nederland is jarenlang van heel beperkte betekenis geweest. De oligarchische tendens, het samentrekken van de macht in handen van weinigen - daar bekend als regententraditie - bleef ook na de introductie van algemeen kiesrecht onverkort gehandhaafd. De goede werking van wat sindsdien formeel als democratie gold, berustte zelfs in feite op een vergaande mate van politieke lijdelijkheid van de burger. In de jaren zestig en zeventig is getracht het democratisch gehalte van onze samenleving op te voeren, maar de ervaring daarmee opgedaan leert opnieuw dat het politieke gebeuren zich moeilijk kan onttrekken aan de oligarchische tendens. Het electoraat speelt daardoor op alle overheidsniveaus slechts een betrekkelijk ondergeschikte rol, ondanks de volkssoevereiniteit die in de meeste grondwetten - maar niet in de Nederlandse Grondwet - als democratisch grondbeginsel is erkend. In de democratietheorie van Schumpeter, Dahl, e.a. worden daar ook geen politieke doekjes om gewonden. Verkiezingen, zo stellen zij, zijn er niet om de volkswil tot uitdrukking te brengen, maar om een geweldloze circulatie van elites te waarborgen. De volkswil is het product van het door elites gemanipuleerde politieke proces.

In een representatieve democratie wordt de machtsongelijkheid tussen regeerders en geregeerden niet opgeheven, maar krijgt ze een nieuwe legitimatie in de vorm van een politieke elite of klasse die formeel het in theorie soevereine volk vertegenwoordigt, maar in de praktijk op eigen titel en verantwoordelijkheid bepaalt wat het volk verondersteld wordt te willen, en daarbij niet nalaat eigen belangen en opvattingen tot gelding te brengen, wat niet zelden ontaardt in verschillende gradaties van politieke corruptie, fraude, wanbeheer en onoorbare vormen van belangenverstrengeling. In feite is de representatieve democratie met haar onbeperkte mandaat voor de gekozen politieke elite gedurende een bepaalde periode een democratisch gelegitimeerde dictatuur, zoals Rousseau in de achttiende eeuw al opmerkte. In het licht hiervan is het geen wonder dat de relatie tussen kiezers en gekozenen telkens opnieuw onder spanning komt te staan en ondermijnd raakt door onderlinge vervreemding en wantrouwen3; een tendens die nog versterkt wordt door de toenemende professionalisering, verambtelijking en specialisering van de gekozenen, die steeds meer deel worden van een betrekkelijk gesloten politiek-bureaucratisch complex.

In westerse democratieën is er in principe wel sprake van een open competitie bij de verdeling van publieke functies op allerlei terrein. Maar tegelijk is er een sterke neiging tot beperking van die competitie door vorming van netwerken en kartels, om zodoende de belangrijkste publieke functies te reserveren voor degenen die tot het eigen politieke netwerk behoren. In bepaalde democratieën - België en Italië zijn daarvan frappante voorbeelden - is dit ontaard in een de hele samenleving omvattend systeem van politiek cliëntelisme: het zg. politieke dienstbetoon in allerlei vormen die makkelijk kunnen overgaan in verschillende gradaties van corruptie. In juistgenoemde democratieën heeft dit in de jaren negentig tot hevige beroering geleid. Ook in Nederland maken politieke partijen deel uit van een politiek marktverdelingskartel dat de belangrijkste publieke functies reserveert voor partijleden; een situatie die vergelijkbaar is met de closed shop-traditie van Britse vakbonden. Dit betekent dat zo'n 97% van de bevolking - hoogstens 3% is lid van een partij - van die functies wordt uitgesloten. Een saillante uiting van discriminatie op politieke gronden, die niettemin sinds lang is ingeburgerd, maar in strijd is met artikel 3 van de grondwet, dat het recht op gelijke toegang tot openbare ambten garandeert.

Referendum als correctiemogelijkheid

De machtsongelijkheid die ook in een representatieve democratie blijft voortbestaan ook al tracht men dat te verdoezelen, lijkt onuitroeibaar zolang burgers hun politieke mondigheid niet zelfbewuster en effectiever tot gelding brengen. In een groot aantal democratieën tracht men juistgenoemde tekortkomingen te corrigeren door bepaalde elementen van directe democratie, zoals het referendum en het volksinitiatief, daarin te introduceren om zodoende de democratische component van het representatieve stelsel enigermate te versterken. Die versterking uit zich op tweeërlei wijze:

[1] Met de introductie van referendum en/of volksinitiatief krijgt het zelfbeschikkingsrecht van de mens als staatsburger meer inhoud, doordat de burgers op concrete wijze bij het overheidsbeleid betrokken worden en daardoor in concreto op hun politieke verantwoordelijkheid als staatsburger worden aangesproken.

[2] Tevens wordt hiermee een nieuw democratisch controle-element toegevoegd aan het liberaal-democratische systeem van checks and balances, en wel in de relatie tussen kiezers en gekozenen. De ervaring leert namelijk dat het democratische verantwoordingsbeginsel - de openbare verantwoording van het beleid dat door de politieke elites in naam van het volk gevoerd wordt B, dat een noodzakelijk complement is van het liberale representatiestelsel, in die relatie onvoldoende tot zijn recht komt. De verkiezingen voor vertegenwoordigende lichamen kenmerken zich namelijk meer door het op uitgekiende wijze verkopen van politieke leiders, programma's en partijen aan de kiezers, dan door een zakelijke verantwoording van het gevoerde en te voeren beleid.

Het verzet tegen het referendum wordt in Nederland sinds lang gevoed door een wijdverbreide neiging democratie te vereenzelvigen met representatieve democratie, alsof we daarmee het democratische eindstadium bereikt zouden hebben. Er is nog steeds een sterke stroming die in de geest van de bekende verdragstheorie van Althusius, zoals geformuleerd in diens Politica methodici digesta (1603), de standen - i.c. het maatschappelijk middenveld - beschouwt als natuurlijke drager van de volkssoevereiniteit, en de uitoefening ervan daarom tot de exclusieve verantwoordelijkheid rekent van de politieke en maatschappelijke regentenklasse.

Als we terugblikken op de discussie over het referendum die in Nederland de afgelopen jaren opnieuw is gevoerd, valt daarin o.a. op dat allerlei argumenten die indertijd tegen het algemeen kiesrecht werden aangevoerd, in de strijd tegen het referendum terugkeren zonder dat dit verwondering wekt. In plaats van op de centrale vragen van de democratische theorie en praktijk in te gaan die hierbij in het geding zijn, spitst die discussie zich vooral toe op allerlei detailproblemen die bij de toepassing van het referendum kunnen rijzen. De praktische problemen waartoe die toepassing kan leiden, worden breed uitgemeten tegen de achtergrond van een theoretische en geïdealiseerde voorstelling van de representatieve democratie. Men kijkt daarbij ook niet verder dan de nationale neus lang is. Zo blijven tegenstanders hardnekkig beweren dat het referendum niet valt in te passen in een parlementaire democratie. Maar ettelijke landen - o.a. Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Spanje - hebben het referendum allang probleemloos ingevoerd als complement van hun parlementaire stelsel.

Bij de bestrijding ervan duiken ook telkens andere argumenten op, al naar gelang de inzet van de discussie. Pleit men voor een raadplegend referendum, dan doet men moeilijk over de vraagstelling en bagatelliseert zo'n vrijblijvende raadpleging als een fopspeen voor de kiezers. Stelt men een correctief beslissend referendum voor, zoals het paarse kabinet-Kok heeft gedaan in het voetspoor van het voorstel dat de staatscommissie-Biesheuvel in de jaren tachtig op de politieke agenda geplaatst heeft, dan kan men niet langer opponeren tegen een niet-objectieve vraagstelling, maar dan is weer het bezwaar dat het electoraat niet kan kiezen tussen alternatieven, maar slechts ja of neen kan zeggen tegen een bepaald besluit. Als men dit bezwaar wil ondervangen door degenen die zo'n referendum aanvragen het recht te geven zelf een alternatief voor het desbetreffende besluit voor te stellen en dat tegelijk met dit besluit aan de kiezers voor te leggen, dan heeft men op zijn beurt grote moeite met zo'n recht van volksinitiatief.

Het voorstel van het paarse kabinet tot invoering van een correctief beslissend referendum is inmiddels in de Eerste Kamer gesneuveld omdat het op één stem na - van de oud-VVD-leider H. Wiegel - niet de vereiste tweederde meerderheid heeft gehaald die voor een grondwetswijziging nodig is. Wiegel motiveerde zijn tegenstem door te herhalen dat een referendum niet past in een parlementair-democratisch stelsel. Dat is ook het standpunt van het CDA. Zoals gezegd, hebben andere parlementaire democratieën daar geen moeite mee. Maar afgezien hiervan is in de procedure van grondwetsherziening al impliciet een grondwetsreferendum ingebouwd. De eindbeslissing over zo'n herziening kan namelijk door de wetgever pas genomen worden nadat het parlement ontbonden en het electoraat daarover geraadpleegd is. Die raadpleging is na de invoering van het algemeen kiesrecht echter tot een politiek paskwil gemaakt, doordat men sindsdien verkiezingen over grondwetsherziening steeds combineert met periodieke Tweede-Kamerverkiezingen. Daardoor is zo'n herziening als inzet van verkiezingen geheel op de achtergrond geraakt.

Vooralsnog is het niet gelukt de representatieve democratie in Nederland aan te vullen met een - uiterst behoedzame - introductie van een correctief beslissend referendum waardoor het karakter van de Nederlandse grondwet als een gemengde constitutie een nieuw accent zou hebben gekregen. De representatieve democratie is zelf een typische uiting van het oude ideaal van een gemengde constitutie, d.w.z. het vermengen in de grondwet van verschillende constitutionele organisatieprincipes. Zij is immers een vermenging van het monarchale (koning of president als staatshoofd), het aristocratische (de gekozen politieke elite) en het democratische organisatieprincipe (het volk als bron van staatsmacht). Introductie van het referendum betekent niet het loslaten van de idee van de representatieve democratie, maar alleen zoals gezegd een versterking van de democratische component ervan.

In Nederland blijft het aristocratische principe (de oude regententraditie of 'de aristocratie van het verstand', zoals Thorbecke de volksvertegenwoordiging noemde) bij de politieke besluitvorming vooralsnog zonder potentiële correctiemogelijkheid via een referendum. De kabinetscrisis waartoe de verwerping van het correctief beslissend referendum heeft geleid, is echter opgelost in dier voege dat in het paarse kabinet overeenstemming is bereikt over een raadplegend referendum dat zonder grondwetsherziening kan worden ingevoerd, terwijl het wetsontwerp voor een correctief beslissend referendum opnieuw aanhangig wordt gemaakt.

Mythe van de rationele staatsburger

Aan de theorie van de liberale democratie ligt een bepaald mensbeeld ten grondslag, dat van de autonome en rationeel denkende en handelende mens, die bij verkiezingen, op grond van een vergelijking van partijprogramma's en de kwaliteiten van het gevoerde beleid, tot een rationele keuze komt. Op grond van dit mensbeeld is ook de democratische burgerschapsvorming in allerlei westerse democratieën gebaseerd. Dit op de Verlichtingsfilosofie gebaseerde democratische mensbeeld staat al sinds lang ter discussie, vooral na de invoering van het algemeen kiesrecht. M. Weber heeft in 1918 in een rede voor studenten, die later gepubliceerd is onder de titel Politik als Beruf (1926/1964), er al op gewezen dat de politieke strijd veel demagogischer zou worden na de invoering van het algemeen kiesrecht, gegeven het feit dat de doorsneemens veel meer door een appel op emoties te beïnvloeden is dan door rationele argumenten. Op grond hiervan pleitte Weber dan ook voor een plebiscitaire 'Führerdemokratie' (blz. 28).

De scherpste kritiek op het democratische mensbeeld in kwestie is geleverd door de theoretici en aanhangers van het moderne autoritarisme, dat in het interbellum gestalte krijgt in verschillende typen van fascistisch bewind. Onder die aanhangers bevonden zich behalve allerlei gefrustreerde lieden, politieke gelukzoekers en strebers ook tal van serieuze intellectuelen en auteurs die de democratie een onmogelijke regeringsvorm achtten omdat zij veel te hoge eisen stelt aan de doorsneemens. Ook na de ineenstorting van het fascisme in Europa leeft de twijfel voort aan het democratische mensbeeld en is herhaaldelijk gewezen op de negatieve consequenties van het democratische proces, gebaseerd op one man one vote. Ik herinner hier slechts aan een zeer kritische analyse van het democratische proces door Walter Lippmann in zijn bekende studie The Public Philosophy (1955).

Ook Schumpeter ontmaskert op zijn beurt de mythe van de rationele staatsburger. Evenals Weber had hij weinig vertrouwen in het rationele karakter van het democratische proces. De doorsneemens reageert in de politiek veel meer emotioneel dan rationeel, zo stelt hij, en hij verklaart dat op grond van een verzwakt realiteitsbesef en verantwoordelijkheidsgevoel die hij kenmerkend acht voor de gemiddelde burger, zodra die bij de politiek betrokken raakt. Dit werkt politieke demagogie in de hand. Maar met Lincoln is Schumpeter wel van oordeel dat het niet mogelijk is 'fooling all the people all the time'4. Dit inzicht in het weinig rationele karakter van het democratische proces is ook een van de uitgangspunten van zijn kritiek op de klassieke democratietheorie van Rousseau en van zijn eerdergenoemde elitistische democratietheorie. De elitegedachte van de burgerlijke-elitetheorieën van Pareto, Mosca, Michels, e.a. tracht hij daarin te verzoenen met de democratische theorie. Zoals uit een biografie over hem inmiddels is gebleken, koesterde Schumpeter privé sterke extreem-rechtse sympathieën en had hij uit dien hoofde veel sympathie voor nazi-Duitsland. Ook na de oorlog heeft hij die sympathie niet verloochend en relativeerde hij de Holocaust tot een onderdeel van de Duitse oorlogsinspanning5.

In tal van andere publicaties is na de oorlog eveneens de aandacht gevestigd op het sterk irrationele karakter van het democratische proces. In hun strijd om de kiezersgunst, zo is betoogd, appelleren politici veel meer aan het gevoel dan aan het verstand. Zij speculeren op de lagere instincten, op het egoïsme, de afgunst en de ijdelheid van de burgers en maken van alle listen en lagen gebruik die Machiavelli al in zijn Il Principe beschreven heeft. In de verkiezingsstrijd gaat het er derhalve niet om, wie de kiezersmassa weet te overtuigen, zoals de theorie van de democratie veronderstelt, maar wie die massa het best weet te manipuleren. De groeiende invloed van de televisie op het democratische proces werkt dit nog meer in de hand. Om via die media politiek te scoren, moeten politici hun kracht niet zoeken in rationele betogen en inhoudelijke argumenten, maar in een aansprekende presentatie en makkelijk in het gehoor liggende slogans en verhullende metaforen.

Het kan niet ontkend worden dat er veel waarheid schuilt in deze kritische evaluatie van de democratische theorie en praktijk. Velen leggen zich hierbij neer en verloochenen daarmee in feite de idee van de liberale democratie, ook al bewijzen zij daaraan nog wel lippendienst. Zij staan daardoor op een fundamenteel punt ook weerloos tegen de kritiek van neofascistische stromingen. Ik heb hiertegenover democratie steeds verdedigd als een regeringsvorm die permanente inspanning en educatie vergt, en permanente kritische begeleiding.

Praktijk democratische rechtsstaat

Evenals het begrip democratie heeft het begrip rechtsstaat te veel de illusie gewekt dat het machtsprobleem daarmee voorgoed zou zijn opgelost. Dit probleem is opgelost noch door politieke elites te verkiezen, noch door de staatsmacht te onderwerpen aan de wet of ruimer aan het recht.

In allerlei machtstheorieën (sociaal darwinisme, marxisme, burgerlijke-elitetheorieën, rechtspositivisme) ziet men in de heerschappij van het recht zelfs niet meer dan een ideologische façade. Wie de sluier achter het positieve recht optilt, hem staart het Gorgonenhoofd van de macht aan, aldus Hans Kelsen6, een van de meest prominente en consequente aanhangers van het rechtspositivisme; in de rechtspraktijk de meest invloedrijke rechtstheorie, waarin staatsdwang, dus machtsuitoefening of de dreiging ermee, als beslissend criterium geldt voor de vraag of er sprake is van positief recht. Wat in een democratische rechtsstaat als recht wordt gepresenteerd, wordt derhalve ex- of impliciet herleid tot een juridische expressie van bepaalde machtsfactoren. Ook voor zover er geen sprake is van een expliciete machtstheorie, zien we in de politieke en sociale wetenschapsbeoefening vaak een neiging het machtsmotief centraal te stellen bij de verklaring van de politieke en maatschappelijke ontwikkeling, ook wanneer die zich formeel voltrekt in de context van een democratische rechtsstaat. Schumpeter wijst er in dit verband bv. op dat wetgeving en bestuur in het democratische besluitvormingsproces volledig ondergeschikt zijn aan de eisen van de politieke machtsstrijd. Het zijn bijproducten van de voortdurende concurrentie om macht, die het democratische proces beheerst. Zij dwingt politici en partijen ertoe voortdurend acht te slaan op hun politieke zelfhandhaving. Dit leidt vaak tot een kortzichtig en weinig rationeel beleid7.

Dat het machtsmotief ook in een democratische rechtsstaat nog een prominente rol speelt, kan moeilijk ontkend worden. De onderlinge strijd om machtsposities wordt zelfs nog feller, enerzijds door het groeiende aantal deelnemers aan die strijd, anderzijds door de werking van de zogenaamde machtsafstandsreductietendens die door de psycholoog M. Mulder is gesignaleerd. Naarmate de machtsverschillen geringer worden, zo is uit zijn onderzoek gebleken, wordt het streven van de minder machtigen naar grotere macht des te intensiever8. Maar het wordt in een democratische rechtsstaat wel in tweeërlei opzichten aan banden gelegd:

[1] enerzijds door een systeem van machtsverdeling, -controle en -evenwicht (checks and balances), waardoor het machtsstreven principieel beperkt is in zijn expansiemogelijkheden;

[2] anderzijds door de introductie van een systeem van exogene legitimatie, waardoor het machtsstreven alleen nog door exogene factoren, zoals instemming van het volk en dienstbaarheid aan het algemeen belang als gedemocratiseerd staatsdoel gerechtvaardigd kan worden.

De relatie tussen macht en recht is veel complexer en problematischer dan vaak in de retoriek over de democratische rechtsstaat tot uiting komt. De complexiteit van die relatie is m.i. op een plausibele wijze verwerkt in de institutionele rechts- en staatstheorie van de Franse staatsrechtgeleerde M. Hauriou9. Hoewel overtuigd aanhanger van de liberale democratie, die hij als het summum van de constitutionele ontwikkeling beschouwt, heeft Hauriou zich nochtans nadrukkelijk gedistantieerd van de neiging in de liberaal-democratische ideologie om politieke macht geheel te doen opgaan in democratische rechtsvorming. Politieke macht behoudt steeds een eigen relatieve autonomie, maar die vindt haar grens in de objectieve realiteit van constitutionele, administratieve en internationale regelingen en instituties en de daarmee samenhangende checks and balances. Hauriou brengt hiermee een belangrijke correctie aan op de bekende theorie van de vrijwillige zelfbeperking van de staatsmacht zoals die is ontwikkeld door de prominente Duitse staatsrechtgeleerde Jellinek10. Hauriou ziet die zelfbeperking niet langer als vrijwillig, maar als gevolg van de objectieve realiteit van institutionele checks and balances. Hoewel hij aanvankelijk uitging van een endogene legitimatie van de politieke staatsmacht (de politieke elite is krachtens haar bekwaamheid gerechtigd te regeren), heeft hij ten slotte ook de exogene (instemming van het volk), democratische legitimatie van staatsmacht aanvaard11.

De autonomie van de staatsmacht is in de verzorgingsstaat nog versterkt door de opmars van vage normen in de wetgeving en van ruim gestelde bestuursbevoegdheden aan overheidsorganen die daardoor over een aanzienlijke mate van beleidsvrijheid beschikken. Bovendien is er een sterke tendens wetgeving te reduceren tot een beleidsinstrument van de overheid. Dit geldt ook voor de rechtshandhaving, met als gevolg dat die te veel afhankelijk raakt van opportunistische beleidsoverwegingen. Die tendens staat op gespannen voet met de klassieke rechtsstaatsgedachte en wordt op grond daarvan dan ook als een uiting van juridische degeneratie geïnterpreteerd.

Ook staten die formeel het karakter hebben van een rechtsstaat, lopen voortdurend het gevaar in zekere mate terug te vallen op het niveau van de machtsstaat. Dit kan betrekkelijk geruisloos geschieden. De principes van die rechtsstaat, bedoeld om machtsprocessen te binden aan rechtsbeginselen en -regels en aan een systeem van checks and balances, kunnen door de werking van allerlei machtsfactoren, zoals bv. de verplaatsing van politieke macht van gekozen politici naar achter de schermen opererende anonieme machtscentra, en onder invloed van een positivistische oriëntatie in overheidsbeleid en rechtsbeoefening - d.w.z. een reductie van het recht tot formeel-juridische hulpmiddelen in de sociale en politieke machtsstrijd - veel van hun normatieve betekenis verliezen, en zo makkelijk een dekmantel worden voor beslissingen die de democratische rechtsstaat degraderen tot een fraaie retorische constructie.

Algemeen belang als gedemocratiseerd staatsdoel en legitimerende fictie

Het algemeen belang als gedemocratiseerd staatsdoel geldt sinds lang als een fictie, niet alleen in de marxistische, maar ook in de burgerlijke literatuur. Aan die fictie wil men echter wel vasthouden vanwege de legitimerende werking ervan. Als men in de geest van de economische theorie van de politieke besluitvorming, de zogenaamde public choice-theorie, ervan uitgaat dat ieder die in enigerlei staatsfunctie optreedt, alleen de maximalisatie van eigen nut op het oog heeft, dan is het algemeen belang inderdaad niet meer dan een fictie, of hoogstens de som van individuele voorkeuren12.

De laatste tijd is er echter een tegenstroming bespeurbaar tegen het economisch imperialisme, d.w.z. de overheersing van de economische denktrant en het daarbij behorende rationalistische en egoïstische mensbeeld in niet-economische vakgebieden als politicologie, psychologie, culturele antropologie en rechtsgeleerdheid. Het politieke handelen van politici, ambtenaren en kiezers, zo luidt de conclusie van een uitgebreid onderzoek13, kan niet zo maar herleid worden tot louter egoïstische motieven. Men komt tot de verrassende ontdekking dat de mens niet alleen maar een op eigen belang gericht individu is, maar ook een sociale kant heeft en derhalve niet alleen op eigen belang uit is, maar ook meer algemene belangen mee laat spelen of wegen. Op grond van die ontdekking spreekt men nu van een dualistisch of tweevoudig mensbeeld, en daarmee heeft men opnieuw het wiel uitgevonden.

Dit mensbeeld is immers al op klassieke wijze vertolkt door Aristoteles en Thomas van Aquino, en het burgerlijke mensbeeld had oorspronkelijk ook een tweevoudig karakter, niet alleen de calculerende burger als egocentrische bourgeois, maar ook de burger als citoyen, als staatsburger omvattend14. Dit laatste aspect van het burgerlijk mensbeeld, dat juridisch operationeel is gemaakt in het algemeen belang als staatsdoel en in een aantal politieke (burgerschaps)rechten, is echter zo onderontwikkeld gebleven dat het utilitaristische analysemodel van de neoklassieke economie ook op het publieke domein kon binnendringen.

In de jaren negentig zien we een hernieuwde belangstelling voor burgerschap in de zin van publiek verantwoordelijkheidsbesef. Men grijpt daarbij terug op het klassieke burgerschapsideaal van Aristoteles en Cicero en van de Amerikaanse Founding Fathers. In die context heb ikzelf het algemeen belang opgevat en uitgewerkt in tweeërlei zin: enerzijds als formeel-normatief begrip, maatstaf van publiek handelen en als zodanig gericht op een evenwichtige en zorgvuldige afweging van alle in het geding zijnde belangen - een specifieke toespitsing hiervan vindt men in bepaalde beginselen van behoorlijk bestuur B; anderzijds als een historischBnormatieve categorie, d.w.z. een zich voortdurend ontwikkelend complex van gemeenschappelijk geworden waarden en belangen15.

Dat het algemeen belang vaak als dekmantel dient voor groepsbelangen die op slinkse en soms zelfs op brutale wijze erdoor gedrukt worden, dus zonder een behoorlijke politieke belangenafweging, is een onmiskenbaar feit. Veel maatregelen en subsidies komen op die manier tot stand. Ik doel hier op het bekende fenomeen van het neocorporatisme, de behartiging van deelbelangen in gesloten circuits van belangengroepen, ambtenaren en fractiespecialisten. Dit kan makkelijk ontaarden in politieke corruptie, d.w.z. het misbruik maken van openbare ambten ter bevoordeling van louter particuliere of politiek niet-afgewogen groepsbelangen. Maar dat wordt niet als zodanig ervaren omdat het gangbare praktijk is geworden. Het is een praktijk die sinds lang deel uitmaakt van de bestuurscultuur van Frankrijk en andere Latijnse landen. Het aanwenden van algemene middelen voor persoonlijke of partijpolitieke belangen is daar heel gebruikelijk. Zij is ook doorgedrongen in de bestuurspraktijk van de Europese Commissie en bureaucratie in Brussel en heeft daar zoals bekend in maart van dit jaar geleid tot de val van de Commissie.

Toen er begin jaren negentig in Nederland een kleine rel ontstond rond een CDA-minister die in een uitgelekte brief aan een andere CDA-minister het algemeen belang ondergeschikt leek te maken aan het belang van zijn partij, merkte oud-minister J. Zijlstra, eveneens van het CDA, in een interview in HP-De Tijd sceptisch op: wat is het algemeen belang? Het bestaan en de bloei van mijn partij is in het algemeen belang. Deze reactie is niet verrassend. Sinds de jaren zestig is er onder economen, politicologen en politici een neiging gegroeid het algemeen belang als een louter formeel, inhoudsloos begrip voor te stellen, dat door machthebbers naar believen kan worden ingevuld. In die opvatting is het uiteraard niet verwerpelijk het algemeen belang gelijk te stellen met het belang van de regerende partij. Maar daarmee vallen we in feite wel terug op de feodale praktijk van het Ancien Régime, waarin de staat een instrument was in dienst van de heersende dynastie (l'état, c'est moi).

Ook het hele begrip corruptie komt daarmee in de lucht te hangen. Uit het feit dat de politiek en het overheidsbeleid in een democratie in dienst van het algemeen belang behoren te functioneren, volgt dat het benutten van openbare ambten ten dienste van bijzondere belangen (i.c. partijbelangen) - in de feodale orde van het Ancien Regime een normale zaak - het karakter heeft gekregen van een laakbare handelwijze, een uiting van corrupt gedrag. De zuiveringseed die volksvertegenwoordigers en ministers moeten afleggen bij de aanvaarding van hun functie is ook een consequentie van het onderscheid tussen algemeen en bijzonder belang dat aan de politieke moraal in een democratie ten grondslag ligt. Uit dit onderscheid vloeit ook het begrip corruptie voort.

Conclusie

Mijn conclusie is dat de brede overeenstemming over de beginselen van de democratische rechtsstaat zoals in het begin geconstateerd een belangrijke overwinning betekent van de liberaal-democratische ideologie op al haar tegenvoeters. Maar die overwinning is van betrekkelijke aard. De Amerikaanse historicus Allan Bloom stelde in een reactie op Fukuyama's eerdergenoemde these van het einde der geschiedenis dat het fascisme als alternatief zeker nog niet is uitgeschakeld16. Het huidige rechtse radicalisme wordt soms als een te duchten reveil van dit alternatief geduid. Maar dit is m.i. een overschatting van de politieke betekenis van deze tegenstroming. Gevaarlijker is de innerlijke uitholling van de westerse democratie door tegenkrachten die haar beginselen in de praktijk reduceren tot een fraaie retorische façade. Die tegenkrachten kunnen we tegenwoordig weer in tal van democratieën signaleren. Zij worden tevens gevoed door de toenemende internationalisering van politiek en overheidsbeleid. Het democratische gehalte van politieke besluitvorming wordt daardoor mede ondergraven.

Een liberale democratie onderscheidt zich van andere staatstypes door een vrije en open discussie over de vraag wat als waarheid en waarde zal gelden. De praktijk wijkt daar niet zelden aanzienlijk van af. In veel gevallen is er sprake van sterk gemanipuleerde publieke discussies, ook in Nederland. Door de daar heersende sterke hang naar consensuspolitiek en depolitisering van conflicten biedt dat land vaak weinig ruimte voor een open en vrije discussie, waarin onbekommerd gezegd kan worden wat men denkt. Dit was bv. jarenlang het geval met betrekking tot de vreemdelingen- en minderhedenproblematiek, het misbruik dat van sociale voorzieningen gemaakt werd, de ontwikkelingssamenwerking en de kwestie van de Europese integratie.


 
 
[1] CVSE: Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. Heet tegenwoordig O(organisatie)VSE.
[2] H.W. van der Dunk, 'Het land van het anonieme conservatisme', in Ons Erfdeel, 2, 1981.
[3] Zie wat Nederland betreft M.P.C.M. van Schendelen, 'Disaffected representation in the Netherlands: a non-affected reappraisal', in Acta Politica, 2, 1981 en M.P.C.M. van Schendelen, J.J.A. Thomassen en H. Daudt (red.), Leden van de Staten-Generaal..., 1981, blz. 273. Zie wat België betreft: Manu Ruys, Achter de maskerade: overmacht, schijnmacht en onmacht, 1996.
[4] Schumpeter, J.A., Capitalism, Socialism and Democracy, ed. 1954, blz. 261-264.
[5] Zie voor een bespreking van die biografie S.W. Couwenberg, 'De extreem-rechtse sympathieën van J.A. Schumpeter', in Civis Mundi, 3/4, 1992.
[6] Zie R.A. Métall, Hans Kelsen, Leben und Werk, 1969, blz. 30.
[7] Schumpeter, a.w., blz. 282.
[8] M. Mulder, Spel om macht, 1972; idem, Omgang met macht, 1977.
[9] M. Hauriou, Précis de Droit Constitutionnel, 2e druk, 1929.
[10] G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1900, blz. 17 e.v.
[11] M. Hauriou, a.w., blz. 4 en 8.
[12] H.O. Kerkmeester, De grondwet als sociaal contract, 1993, blz. 74-79.
[13] J.W. De Beus, 'De onttroning van het eigen belang in de harde politieke wetenschap', Acta Politica, 4, 1991; P.R. Lehning, Beleid op niveau, 1991, blz. 16 e.v.
[14] Zie mijn Dialectiek van macht en emancipatie, 1984, blz. 72-74.
[15] Zie mijn Gezag en Vrijheid, 1991, blz. 157-162.
[16] A. Bloom, 'Responses to Fukuyama', in The National Interest, 16, 1989, blz. 19-21.

© S T R E V E N