Carolus Grütters*
Inleiding[1]
In het afgelopen jaar is er herhaaldelijk in de pers bericht over de slechte situatie van asielzoekers bij het aanmeldcentrum Ter Apel.[2] Die is mensonwaardig, zo stelde Vluchtelingenwerk Nederland (VWN) in augustus 2022, en eiste in een kort geding dat de rijksoverheid er zo spoedig mogelijk voor zou zorgen dat iedere asielzoeker ten minste een dak boven het hoofd zou hebben.[3] Zelfs de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa protesteerde bij de Nederlandse staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en kwalificeerde de situatie bij Ter Apel als ‘onacceptabel’.[4] De kortgedingrechter stelde VWN in het gelijk en oordeelde dat de Staat direct enkele maatregelen moest nemen.[5] De Staat ging weliswaar in hoger beroep maar het Gerechtshof oordeelde dat het oordeel van de kortgedingrechter in stand bleef, zij het dat de termijnen waarbinnen een en ander gerealiseerd moest worden niet werden gehandhaafd.[6] De vraag die ik hier wil behandelen is: wat is hier aan de hand? En welke juridische vragen komen daarbij aan bod?
Wat is asiel?
Asiel betekent toevluchtsoord of bescherming. Asiel wordt verleend aan een vluchteling en dat is iemand die gegronde vrees heeft voor vervolging vanwege ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging, of het behoren tot een bepaalde sociale groep.[7] Zolang nog niet formeel is vastgesteld dat iemand, die om bescherming vraagt, een vluchteling is, wordt gesproken van een asielzoeker.[8] Asiel kan ook verleend worden aan iemand die weliswaar niet voldoet aan de criteria van het vluchtelingschap, maar wel een reëel risico loopt op een onmenselijke behandeling.[9] In ieder geval moet iedere asielzoeker, in afwachting van de beoordeling van zijn asielverzoek, als vluchteling worden behandeld. Dat betekent onder meer dat een asielzoeker – tijdens de procedure – per definitie rechtmatig verblijf heeft in Nederland en gedurende de procedure recht heeft op opvang.
De opvang van asielzoekers is een taak van de rijksoverheid. Die taak is niet alleen voorbehouden aan de Nederlandse overheid. Driekwart van de lidstaten van de Verenigde Naties (VN) hebben het Vluchtelingenverdrag geratificeerd en hebben daarbij afgesproken dat vluchtelingen niet zullen worden teruggestuurd (het verbod van refoulement).[10] Die verplichting geldt evenzeer voor asielzoekers die in de wachtkamer zitten (in procedure zijn).
Het Vluchtelingenverdrag uit 1951 was een logisch vervolg op de vier Geneefse Conventies die tezamen het Internationaal Humanitaire Recht vormen (of eenvoudig gezegd: het Oorlogsrecht).[11] Dat oorlogsrecht gaat primair over de regels die tijdens een oorlog in acht moeten worden genomen door de strijdende partijen. Het Vluchtelingenverdrag gaat echter over de slachtoffers van vervolging. Het schrijft voor dat vluchtelingen – en dus ook asielzoekers – niet mogen worden teruggestuurd naar een land waar ze gevaar lopen. Dat betekent ook dat een vluchteling – in juridisch perspectief – pas een vluchteling is als deze zich niet meer in het eigen land bevindt. Degenen die zich nog wel in het eigen land bevinden, maar ook op de vlucht zijn, worden Internally Displaced Persons genoemd, of – in het Nederlands – ontheemden.[12] Het aan de staten gerichte verbod om vluchtelingen terug te sturen (het verbod van refoulement) is in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie ‘omgekeerd’ geformuleerd als het recht van eenieder op asiel.[13]
De UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) is de organisatie die primair tot taak heeft om vluchtelingen, ontheemden en staatlozen te beschermen.[14] In de afgelopen 10 jaar is dat aantal wereldwijd verdubbeld: van 50 naar 100 miljoen mensen.[15] Het overgrote deel daarvan (95%) verblijft in of aan de rand van het ‘eigen’ land. Of anders gezegd, die verblijven in de regio. De UNHCR heeft weliswaar de taak om die mensen op te vangen, maar heeft structureel te weinig middelen om die taak op een behoorlijke wijze te vervullen.[16] Slechts de resterende 5% is fysiek en financieel in staat om asiel aan te vragen in Europa of in de VS of Canada.[17]
Het is opmerkelijk dat in de huidige discussie over de opvang van asielzoekers, de historische context van het verbod van refoulement zo snel wordt vergeten. De Eerste en de Tweede Wereldoorlog hadden zo veel ellende en vernietiging met zich gebracht, dat in allerlei gremia, zowel nationaal als internationaal, werd gesproken over mogelijkheden om conflicten te bespreken; en niet uit te vechten. Dat uitgangspunt leverde allerlei samenwerkingsverbanden op (zoals de Verenigde Naties, de Raad van Europa, en de voorlopers van de Europese Unie (EU)[18]). Die organisaties realiseerden allerlei verdragen en regelingen waardoor niet alleen werd getracht om nieuwe conflicten te voorkomen, maar ook om de slachtoffers van bestaande conflicten te beschermen. Anders gezegd, ter voorkoming van een nieuwe oorlog werd het zinnig geacht om een aantal elementaire rechten en plichten vast te leggen. Die rechten behoorden voornamelijk toe aan de individuele burger, terwijl de overheden werden belast met de plicht om het mogelijk te maken dat die individuele rechten konden worden gerealiseerd.
In het Unierecht is de zorg voor vluchtelingen en asielzoekers in verschillende verordeningen en richtlijnen geregeld.[19] Die vormen een nadere uitwerking van de verplichtingen die uit het internationale recht voortvloeien, zoals het Vluchtelingenverdrag,[20] het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), het VN-Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing (CAT),[21] het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Deze regels zorgen er voor, in theorie althans, dat een vluchteling in ieder geval in één van de lidstaten van de EU een asielverzoek kan indienen en in afwachting van de uitkomst daarvan niet mag worden teruggestuurd. Het Unierecht schrijft een aantal minimum voorwaarden voor, niet alleen met betrekking tot de procedure, maar ook met betrekking tot de opvang tijdens de procedure. De nadere uitwerking, implementatie van richtlijnen, verschilt echter per lidstaat.[22]
In Nederland is de asielprocedure nader uitgewerkt in wettelijke voorschriften en beleid, waaronder beleidsregels.[23] De locatie waar de opvang is geregeld, is echter afhankelijk van de welwillendheid van een paar gemeenten. In de praktijk betekent dat slechts één op de vijf gemeenten een of andere vorm van opvang voor asielzoekers heeft gerealiseerd.
Hoe is de opvang in Nederland geregeld?
Tot het midden van de zeventiger jaren van de vorige eeuw kwamen er bijna geen asielzoekers naar Nederland.[24] Het ging om enkele tientallen. De procedure om een verblijfsvergunning als vluchteling te verkrijgen duurde, volgens de Vreemdelingencirculaire (Vc), ongeveer 2 weken.[25] In de praktijk duurde het echter – ook toen al – vele maanden of zelfs jaren voordat een beslissing werd genomen.[26] Behalve het verstrekken van een bijstandsuitkering via de gemeentelijke Sociale Dienst, werd de opvang van asielzoekers tijdens dit wachten, niet bezien als een taak van de rijksoverheid en derhalve overgelaten aan het maatschappelijk middenveld, waaronder kerkelijke organisaties. Met de komst van de Tamils uit Sri Lanka halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw veranderde dat. De Tamil-vluchteling voldeed vooral niet aan het stereotype beeld van een vluchteling: een bekende witte intellectueel die het waagde te protesteren tegen de communistische dictatuur en het gelukt was om naar het vrije westen te ontsnappen.[27]
In 1980 werd de magische grens van 1000 asielzoekers in één kalenderjaar in Nederland overschreden. Dat was aanleiding voor de toenmalige staatssecretaris van Justitie Haars om de alarmklok te luiden: “Het wemelt aan onze grenzen van avonturiers en gelukzoekers, die met een bepaalde opzet naar Nederland komen”.[28] Premier Lubbers deed daar nog een schepje bovenop als hij in 1986 zegt:
Het is mij niet duidelijk wat mensen willen in een land dat ingericht is voor het houden van Elfstedentochten en niet het klimaat heeft om onder palmbomen te vertoeven.[29]
Die toonzetting van een naderende dreiging zou niet meer verdwijnen en beheerst het publieke debat over asielzoekers nu nog steeds. Politiek tekenaar Stefan Verwey vatte dat in 1995 samen, in een cartoon met daarop een dichte deur, met het onderschrift:
Jullie komen erg ongelegen! We zijn net vijftig jaar bevrijd en nog druk bezig met de wederopbouw.
In de afgelopen vier decennia zijn de argumenten niet veranderd: het zijn er ‘te veel’ en het zijn allemaal ‘gelukzoekers’. In 1984 en 1985 vroegen zo’n 3400 Tamils om asiel in Nederland: de helft van het totale aantal asielverzoeken in die periode in Nederland. Ter vergelijking: In Duitsland meldden zich in die twee jaren in totaal 110.000 asielzoekers. Dat was bijna 4 decennia geleden. Vorig jaar – in 2021 – vroegen zo’n 540.000 mensen om asiel in Europa, waarvan 28% in Duitsland (148.000), 20% in Frankrijk (104.000) en krap 5% in Nederland (25.000).[30] In 1986 schreef de toenmalige minister van Welzijn Volksgezondheid en Cultuur (Brinkman) in een brief aan de Tweede Kamer:
‘De ongekend grote toestroom van Tamils, die in een zeer kort tijdsbestek naar Nederland kwam en alhier om asiel verzocht, plaatste de Nederlandse overheid en samenleving voor een in omvang ongekend probleem. Het betreft hier de grootste groep asielzoekers die ooit naar Nederland kwam. Met name de gemeenten Amsterdam en Den Haag kregen te maken met grote concentraties Tamils, waardoor op het gebied van huisvesting, brandveiligheid en volksgezondheid onhoudbare en onverantwoorde situaties ontstonden.’[31]
Met de komst van de Tamils werd door de rijksoverheid een ontmoedigingsbeleid beleid gevoerd. Dat wil zeggen, het moest asielzoekers zo onaantrekkelijk mogelijk worden gemaakt om te komen, dan wel te blijven. Anders zouden ‘ze’ namelijk allemaal komen: de vermaledijde aanzuigende werking. Ik heb daar zelf meerdere keren onderzoek naar gedaan en de conclusie is eenvoudig: aanzuigende werking bestaat niet, behalve in de hoofden van politici.[32]
Het ontmoedigingsbeleid – ook wel restrictief toelatingsbeleid genoemd – kreeg onder meer vorm door de invoering van een sobere regeling waarbij de asielzoeker geen bijstand kreeg, maar slechts voorzieningen in natura kreeg verstrekt in grootschalige opvangcentra in plattelandsgemeenten.[33] Die regeling werd in 1985 voor het eerst toegepast op Tamils en stond al snel te boek als de Bed-Bad-en-Brood-regeling.[34] Voor asielzoekers met een andere nationaliteit was de situatie niet veel beter: erbarmelijk gehuisvest en zonder medische zorg.[35] In 1987 werd het beleid dat tot dan toe alleen voor Tamils gold, van toepassing verklaard op alle asielzoekers, ongeacht hun nationaliteit: het is daarmee het formele begin van asielbeleid door de Nederlandse overheid.[36]
Bijna vier decennia later wordt de noodklok weer geluid. In het eerder genoemde kortgeding formuleerde VWN de navolgende eisen: (1) dag en nacht toegang tot drinkwater; (2) toegang tot noodzakelijke gezondheidszorg; (3) enige mate van privacy door een afgesloten slaapkamer voor gezinnen of groepen van maximaal zes personen; (4) toegang tot douches en toiletten; (5) voldoende maaltijden; (6) toegang tot onderwijs en speelvoorzieningen voor kinderen. En voor alle duidelijkheid: dit zijn minimale omstandigheden die de Nederlandse overheid op grond van internationale verplichtingen sowieso zou moeten realiseren. Het is dan verontrustend dat de Nederlandse overheid er niet in slaagt om die minimale voorzieningen te realiseren en zich bovendien voor de rechter beroept op een vorm van overmacht. En als de rechter dan eenmaal heeft gesproken – hetgeen aanleiding zou moeten zijn om het beleid aan te passen – stelt de staatssecretaris in plaats daar van hoger beroep in.
De komst van asielzoekers naar Europa bleek geen incidenteel fenomeen te zijn.[37] Het aantal asielzoekers dat een veilig heenkomen zocht in Europa nam toe van 200.000 in 1986 tot 700.000 in 1992 (o.m. vanwege de oorlog in voormalig Joegoslavië). Daarna daalde het aantal weer tot zo’n 250.000 in 1996, om (vanwege de oorlog in Irak) weer te stijgen naar 400.000 in 2002. In 2006 was het aantal asielzoekers dat in Europa asiel vroeg weer gedaald tot 200.000. Door de oorlog in Syrië steeg dat aantal tot meer dan 1 miljoen in 2015 en 2016. Sindsdien is het aantal gedaald tot zo’n 500.000 in 2020. In 2021 is het weer gestegen tot zo’n 600.000 en voor 2022 staat de teller op 700.000. Nederland heeft daarvan in de loop der jaren zo’n 5% van opgevangen; dat is ongeveer het aandeel dat je zou verwachten, als je uitgaat van de bevolkingsgrootte van Nederland ten opzichte van die van Europa als geheel.[38]
In 1994 werd het COA (Centraal Orgaan opvang Asielzoekers) opgericht: een zelfstandig bestuursorgaan dat volledig verantwoordelijk werd voor het regelen van de opvang van asielzoekers. ‘Groot, groter, grootst’, was daarbij het uitgangspunt. Hoe meer asielzoekers bij elkaar in een opvangcentrum, hoe makkelijker het werd geacht om de voorzieningen daaromheen te realiseren zoals onderwijs voor kinderen, gezondheidszorg en dagbesteding. De economische haalbaarheid van deze grootschalige opvang impliceerde een beleid waarbij alleen een gebruikt bed werd gefinancierd. Dat betekende onder meer dat bij een daling van het aantal asielzoekers in een kwartaal, de financiering in het volgende kwartaal werd bijgesteld. Dat is jargon voor sluiting.
Bij het zoeken naar locaties voor nieuwe asielzoekerscentra, als de aantallen weer eens stegen, wilden sommige gemeenten daar wel aan meewerken maar slechts voor een beperkte periode. Het COA sloot dan een overeenkomst met zo’n gemeente waarin een opvangcentrum werd gevestigd. En na ommekomst van de looptijd – vijf jaar bijvoorbeeld – werd het centrum weer gesloten. Dit zogenoemde op- en afschalen was niet bepaald bevorderlijk voor een snelle en adequate opvang van asielzoekers. Bovendien meenden nogal wat gemeentebesturen dat het COA de volgende keer maar bij de buren moest gaan vragen om nieuwe locaties: ‘zij’ hadden immers hun aandeel al geleverd, of hadden hun inwoners ‘beloofd’ dat er geen opvang (meer) zou komen, of men stelde simpel weg: het kan hier niet. Het gevolg hiervan is dat de opvang van asielzoekers deels telkens op andere plaatsen moet worden georganiseerd: en dat is verhoudingsgewijs erg duur, althans veel duurder dan wanneer opvanglocaties structureel zouden zijn.[39]
Hoe is de asielprocedure geregeld?
De afhandeling van asielverzoeken wordt gedaan door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) namens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.[40] De IND krijgt, net zoals het COA, slechts financiering voor zover dat strikt noodzakelijk is. Uitgaande van de werkloosheidcijfers in de tachtiger jaren en de bezuinigingsoperaties destijds, was er weinig animo om ambtenaren aan te stellen die misschien wel niets te doen zouden hebben – en ambtenaren kon je toen niet ontslaan. Alhoewel de werkloosheidscijfers in de afgelopen decennia steeds verder zijn gedaald, is de praktijk van het personeelsbeleid bij de IND hetzelfde gebleven. Op het moment dat er minder aanbod van werk was – in de vorm van een lager aantal te behandelen asielverzoeken – werd IND-personeel ontslagen. Dat leidde niet alleen tot het vertrek van ervaren krachten, maar ook tot het veelvuldig inhuren van uitzendkrachten.[41] In de huidige arbeidsmarkt is het dan ook buitengewoon moeilijk om nieuw personeel voor de IND te interesseren.[42]
Als het aantal beslissingen, dat moet worden genomen, toeneemt en tegelijkertijd de productie daalt vanwege een beperkte formatie[43], dan is het niet verwonderlijk dat de wachttijden toenemen. Met het toenemen van de wachttijden, en dus van de wachtrijen, zijn er ook meer opvangplekken nodig. Als je een procedure hebt die – bijvoorbeeld – 1 maand duurt en je kunt in die maand precies alle verzoeken van 100 asielzoekers behandelen, dan heb je – gemiddeld – 100 plekken nodig in de opvang. Maar asielzoekers komen niet keurig verdeeld over 1 maand naar Europa of Nederland. Die aantallen variëren en dus heb je gemiddeld iets meer dan die 100 plekken nodig. Als dezelfde hoeveelheid zaken door de helft van het aantal IND-ers moet worden verwerkt, dan duurt dat – gemiddeld – 2 keer zo lang: dus 2 maanden. Maar dat betekent ook dat het aantal opvangplekken moet worden verdubbeld: die 100 asielzoekers blijven namelijk gemiddeld 2 keer zo lang in een asielzoekerscentrum. Maar dat is nog niet alles.
Naast de beperkte behandelcapaciteit bij de IND en de beperkte opvangcapaciteit bij het COA, is er ook nog een beperkte uitstroom uit de opvangcentra. Degenen die aan het eind van de asielprocedure geen vergunning krijgen en ook via de rechter zijn uitgeprocedeerd, moeten vertrekken. Die personen zijn dan geen asielzoeker meer, maar vreemdelingen zonder verblijfsrecht in Nederland.[44] De Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) houdt zich daarmee bezig. Dat is een moeizaam proces. Om vreemdelingen terug te kunnen sturen, of beter gezegd uit te zetten, heeft de vreemdeling in eerste instantie reisdocumenten nodig.[45] Daarnaast moet het (veronderstelde) land van herkomst de bewuste vreemdeling ook willen terugnemen. Als een van deze twee ontbreekt, dan kan een vreemdeling niet worden uitgezet.[46] Als dat wel geprobeerd zou worden, dan zouden de begeleidende Marechaussees in het bestemmingsland kunnen worden vastgezet op verdenking van mensensmokkel.
Belangrijker is echter de plicht tot huisvesting van vluchtelingen die wel een verblijfsvergunning hebben gekregen. Deze ‘statushouders’ worden over alle gemeenten in Nederland verdeeld. Deze zogenoemde ‘taakstelling’ is in de Huisvestingswet geregeld: iedere gemeente in Nederland heeft tot taak om – naar rato van het inwonertal – een aantal statushouders te huisvesten.[47] En ook bij het realiseren van deze taakstelling lopen sommige gemeenten achter.
Dat zorgt er dus voor dat er drie knelpunten zijn waardoor asielzoekers erg lang moeten wachten in de asielzoekerscentra. In logistiek jargon gaat het dan om problemen bij de instroom, de doorstroom en de uitstroom. Het behoeft geen betoog dat dit niet alleen tot veel frustratie leidt maar ook niet bevorderlijk is voor het welzijn van de vluchtelingen, waaronder met name kinderen een uitzonderlijk kwetsbare positie innemen. En dan heb ik nog niet eens over de beperking van de (financiering door het rijk van) rechtsbijstand door vreemdelingenadvocaten aan vluchtelingen. Of over het beperkt aantal vreemdelingenrechters dat geacht wordt beroepen tegen beslissingen van de staatssecretaris te behandelen.
Is dit bewust beleid?
Het beleid van de rijksoverheid is – ondanks de goede wil en grote inzet van de betrokken ambtenaren – altijd gericht geweest op zo veel mogelijk doen met zo min mogelijk middelen.[48] Dat beleid heeft willens en wetens geleid tot de huidige situatie waarin gemeenten vooral naar de buurgemeenten wijzen, het COA met de handen in het haar zit, en asielzoekers uiteindelijk buiten in het gras moeten slapen. Alle achtereenvolgende kabinetten sinds 1986 hebben dit beleid gevoerd. Alhoewel er vele rapporten liggen van allerlei controlerende en adviserende instanties (zoals de Rekenkamer en de Adviescommissie Vreemdelingenzaken), externe adviesbureaus (zoals Regioplan, Andersson, Elffers & Felix, Berenschot, PricewaterhouseCoopers), speciale overheidscommissies (Cie. Geelhoed, Cie. Mulder, en verschillende Stuurgroepen) alsmede wetenschappelijke studies en dissertaties, die allemaal een of meerdere delen van de asielprocedure hebben geanalyseerd, de conclusie is telkens hetzelfde: de problemen worden geheel en al veroorzaakt door falend beleid van de rijksoverheid. Het alarmerende daarbij is dat deze conclusies al bijna vier decennia lang worden getrokken terwijl het beleid niet of nauwelijks wordt aangepast.[49] Tegelijkertijd wordt de ‘schuld’ vooral bij de ander gelegd: buurlanden in de regio, andere lidstaten, provincies, gemeenten, ngo’s en uiteindelijk vooral bij de ‘gelukzoekers’ zelf. Die term heeft inmiddels een sterk negatieve connotatie. Opmerkelijk, want ik mag hopen dat ieder mens in wezen een gelukzoeker is.
Extra complicerende factor is het verschijnsel dat de Rijksoverheid vaker en duidelijker laat blijken dat onwelgevallige uitspraken van de rechter niet tot een beleidswijziging zullen leiden omdat het ‘slechts’ een beslissing in een incidenteel geval is. Illustratief in dat verband is de door het kabinet in augustus 2022 aangekondigde beperking van het recht op nareis van familieleden (partner en kinderen) van statushouders. Dat plan kon rekenen op forse kritiek van deskundigen. [50] Het recht op gezinshereniging is namelijk Unierechtelijk vastgelegd en kan niet door een lidstaat naar eigen inzicht tijdelijk worden beperkt. Verschillende rechters in verschillende zaken hebben inmiddels bevestigd dat het niet kan.[51] Desalniettemin lijkt de staatssecretaris niet van zins om de kabinetsplannen bij te stellen.[52]
Kan het anders?
Het simpele antwoord is: ja. Als onderkend wordt dat de opvang van asielzoekers een taak van de rijksoverheid is, en de nadruk wordt gelegd op kleinschalige opvang van asielzoekers in alle gemeenten in Nederland – en niet slechts in een zeer beperkt aantal – dan is het heel goed mogelijk om een goed functionerend kleinschalig opvangsysteem te realiseren.[53] Kleinschalige opvang betekent dat iedere gemeente structureel (en niet tijdelijk) een aantal opvangplaatsen realiseert naar rato van het inwonertal van die gemeente; en niet slechts een selectie van gemeenten of maar voor een beperkte periode. Kleinschalige opvang biedt ook – zo blijkt uit lokale experimenten in Utrecht en Groningen – een veel grotere kans op snelle integratie in en acceptatie door de lokale gemeenschap.[54]
Een gemeente van 10.000 inwoners zou dan – bijvoorbeeld – 30 mensen kunnen opvangen en een gemeente van 100.000 een aantal van 300.[55] De bezwaren van veel gemeenten betreffen juist de wens tot grootschaligheid van het COA van centra van minstens 300 plaatsen. Het idee van groot, groter, grootst zit zo ingebakken dat het lastig is om dat radicaal te wijzigen. En dat terwijl de helft van de Nederlandse gemeenten minder dan 30.000 inwoners heeft.
De huidige ‘spreidingswet’ (Wet gemeentelijk taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen) is broddelwerk, zo oordeelde althans de Raad van State.[56] Het wetsontwerp is iets minder slecht dan de eerdere poging van dit kabinet om een stokoude wet uit 1952 van stal te halen (Wet verplaatsing bevolking) waarbij, zonder bemoeienis van de gemeenteraad, gemeentes konden worden aangewezen die bepaalde vormen van grootschalige asielopvang moesten gaan realiseren.[57] De weerstand daartegen was groot en heel begrijpelijk. Zolang de idee blijft hangen dat ‘echte’ opvang pas mogelijk is vanaf een paar honderd asielzoekers, zullen er weinig gemeenten zijn die zich vrijwillig aanbieden. Andersom blijkt uit de reacties op de ‘spreidingswet’ (internetconsultatie) dat een kleinschalige opvang op veel meer steun kan rekenen.[58]
De aarzeling van het kabinet om de opvang van asielzoekers als overheidstaak van alle gemeenten te bestempelen, houdt direct verband met de politieke krachtsverhoudingen in het parlement. Het is echter opvallend dat bij alle bij de uitvoering betrokken partijen grote consensus bestaat over de afkeuring van het voortzetten van het huidige beleid, en instemming met het idee van kleinschalige opvang.[59]
Als de opvang van asielzoekers als een reguliere overheidstaak wordt bezien, net zoals het verstrekken van paspoorten of het aanleggen van fietspaden, dan verdwijnt de discussie over de vraag of een wettelijke regeling als dwang moet worden gezien. Bovendien zullen gemeenten niet meer naar de buren wijzen of wachten tot er bij de buren iets gebeurt: ze moeten immers allemaal hun steentje bijdragen. Daarnaast – en dat is wellicht het belangrijkste – zal de integratie van asielzoekers die uiteindelijk een verblijfsvergunning zullen krijgen, veel sneller verlopen. Met de huidige krapte op de arbeidsmarkt zullen veel statushouders overal aan de slag kunnen komen. De – geheel afwijkende – behandeling en opvang van Oekraïense vluchtelingen bewijst dat.[60]
Zijn er tegengeluiden?
Jazeker, er zijn tegengeluiden. Vooral ter rechterzijde van het politieke spectrum wordt gesteld dat Nederland vol is, er eerst maar eens aan de ‘eigen’ bevolking moet worden gedacht, en dat veel asielzoekers gelukzoekers zijn. Een nuchtere blik op de cijfers bewijst het tegendeel.
In 2019 – nog vóór het uitbreken van de COVID pandemie – bezochten zo’n 20 miljoen buitenlandse gasten Nederlandse logiesaccommodaties. Wereldwijd zijn er, volgens de UNHCR, zo’n 100 miljoen mensen op de vlucht. Slechts 5% daarvan heeft de mogelijkheid om verder te reizen dan de landsgrens en asiel aan te vragen in Europa. De resterende 95% zoekt zijn heil – noodgedwongen – in de regio, waarvoor de UNHCR tracht opvang te realiseren.[61] Met andere woorden, ‘we’ worden in Europa slechts met een fractie geconfronteerd. In Europa wonen zo’n half miljard mensen en in de afgelopen jaren dienden jaarlijks zo’n 500.000 mensen een asielverzoek in.[62] Dat is gemiddeld 1 asielverzoek per 1000 inwoners per jaar. Bij een dergelijke verhouding is het ronduit beschamend dat door sommigen wordt gemeend dat Nederland vol is. Vooral als dat wordt vergeleken met de vlotte opname van bijna 100.000 Oekraïners in Nederland; daar was kennelijk wel plek voor.
Een aantal partijen in de Tweede Kamer heeft gepleit voor een ‘asielstop’. Dat betekent in essentie een bordje aan de grens van Nederland: ‘we zijn gesloten’. Maar dat kan helemaal niet. Als je om welke reden dan ook vindt dat Nederland geen vluchtelingen zou moeten opvangen, dan pleit je in wezen voor het opzeggen van het Vluchtelingenverdrag. En aangezien dat verdrag in de Europese grondwet is verankerd (met het recht op asiel) en in het Unierecht nader is uitgewerkt, kan een asielstop alleen worden gerealiseerd als het Vluchtelingenverdrag én het lidmaatschap van de EU wordt opgezegd. Gezien de grote belangen die Nederland heeft bij juist het lidmaatschap van de EU is een dergelijke optie irreëel en daarmee kansloos.
Dat laat onverlet dat er van alles valt te zeggen over de wijze waarop de regels met betrekking tot asielzoekers in Europa wordt nageleefd. Juist als je naar de geschiedenis van Europa kijkt dan zou het overleg over een mogelijke wijziging van de regels voorop moeten staan; en niet de houding dat ‘we’ ons niet aan de regels hoeven te houden omdat deze ons niet meer bevallen of niet goed uitkomen. Zo is de situatie in België nog veel ernstiger dan in Nederland. De organisatie die daar behoort te zorgen voor de opvang van asielzoekers, Fedasil, stelt eenvoudigweg dat er geen opvangplekken meer beschikbaar zijn. Asielzoekers worden daar letterlijk op straat gezet en moeten het zelf maar zien te rooien. Zelfs rechterlijke oordelen dat de Belgische overheid een opvangplek moet verstrekken aan asielzoekers worden niet opgevolgd. Dat heeft inmiddels tot klachten bij het Europese Hof van de Rechten van de Mens geleid. Die heeft in aantal beslissingen zogenoemde Interim Measures genomen. Dat is vooral uitzonderlijk omdat dergelijke maatregelen alleen worden genomen: when the applicants would otherwise face a real risk of irreversible harm (art. 39 Rules of Court ECHR).[63]
Terug naar Nederland. Het gegeven dat een aantal partijen toch voor de onrealistische optie van een ‘asielstop’ heeft gepleit – en zelfs steun heeft gevonden – illustreert hoe zeer het politieke debat over de opvang van vluchtelingen is ontspoord. Het is alsof de vraag of ‘we’ een huisdier willen nemen niet meer gaat over de keuze tussen een hond of een kat, maar door de gespreksleider wordt beperkt tot de keuze tussen een draak en een tuinkabouter. De argeloze burger die in die discussie aarzelend zijn vinger opsteekt om te wijzen op het gegeven dat draken niet bestaan en het derhalve geen reële keuze kan zijn, krijgt als weerwoord: “Sst, dat weten u en ik wel, maar mijn kiezers niet en dat wil ik vooralsnog graag zo houden.”
Het duiden van de werkelijkheid en het formuleren van mogelijkheden om bepaalde wensen te realiseren is het domein van de politiek. Het debat dient echter gevoerd te worden, zo lijkt me, aan de hand van reële afwegingen en niet op basis van waanideeën. Of anders gezegd, op basis van feiten en niet van fictie.
Mr dr Carolus Grütters is verbonden aan het Centrum voor Migratierecht, Radboud Universiteit, Nijmegen.
[1] Een eerdere versie van dit artikel is verschenen in Ars Aequi, 2023/2, p. 105-120.
[2] Zie onder meer de brieven van: de Nationale Ombudsman en de Kinderombudsvrouw (9 maart 2020); de Inspectie van Justitie en Veiligheid, samen met de Inspectie van Gezondheidszorg en Jeugd (16 juni 2022); College voor de Rechten van de Mens, (13 juli 2022); UNICEF, Vereniging voor Kindergeneeskunde, Nederlandse Rode Kruis, Vluchtelingenwerk Nederland, UNHCR Nederland (26 juli 2022); rapport van Adviesraad Migratie, Asielopvang uit de crisis (14 juni 2022); Amnesty International, Oxfam Novib, PAX, Humanistisch Verbond (5 september 2022). Zelfs Artsen zonder Grenzen kwam, voor het eerst in het vijftigjarige bestaan, in Nederland in actie (25 augustus 2022).
[3] ‘Kort geding tegen het Rijk en COA van start’, <www.vluchtelingenwerk.nl> 15 september 2022.
[4] Brief van 26 augustus 2022 <https://rm.coe.int/letter-to-the-minister-for-migration-of-the-netherlands-by-dunja-mijat/1680a7c607>.
[5] Rb Den Haag (vzr) 6 oktober 2022, C/09/633760, NL:RBDHA:2022:10210.
[6] Hof Den Haag 20 december 2022, 200.317.231/01, NL:GHDHA:2022:2429. Formeel werd de vordering van de Staat, tot schorsing van de uitvoerbaarverklaring van het vonnis van de kortgedingrechter, in een tussenvonnis van 17 oktober 2022 (NL:GHDHA:2022:2078) afgewezen.
[7] Art. 1A Vluchtelingenverdrag; art. 2(d) Kwalificatierichtlijn (Ri 2011/95); art. 1 en 29 Vreemdelingenwet.
[8] De kwalificatie ‘vluchteling’ is dan ook declaratoir en niet constitutief.
[9] Dit wordt ‘subsidiaire bescherming’ genoemd; art. 2(f) en 15 Kwalificatierichtlijn; art 29 Vreemdelingenwet.
[10] De VN telt 193 lidstaten, waarvan 146 het Vluchtelingenverdrag hebben geratificeerd. De meeste landen die geen partij zijn bij dit verdrag liggen in Zuidoost-Azië en het Midden-Oosten (Indonesië, India, Maleisië, Brunei, Singapore, Laos, Vietnam, Cambodja, Myanmar, Bangladesh, Oezbekistan, Mongolië, Noord-Korea, Pakistan, Oman, Verenigde Emiraten, Saoedi-Arabië, Qatar, Bahrein, Koeweit, Irak, Syrië, Jordanië, Libanon, Eritrea, Libië, Zuid-Soedan en Sri Lanka.
[11] De 1e Geneefse Conventie (GC) is van 1864; 2e GC van 1868; 3e GC van 1929; 4e GC van 1949.
[12] De Richtlijn Tijdelijke Bescherming van de EU (Ri 2001/55) spreekt over ‘massale toestroom van ontheemden’ en ‘ontwijk’ daarmee de procedurele vraag of zo’n ontheemde wellicht óók een vluchteling is. Zie in dat verband de situatie van de Oekraïners. Op hen is expliciet Ri 2001/55 van toepassing verklaard waardoor zij bescherming genieten ongeacht de vraag of zij wellicht ook in aanmerking komen voor de kwalificatie als vluchteling en de bijbehorende verblijfsvergunning. Oekraïners zijn derhalve – in Nederland – wel beschermd. Zij hebben – heel verwarrend – wel een verblijfsrecht maar geen verblijfsvergunning.
[13] Art. 18 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
[14] Preambule en art. 35 Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen (1951).
[15] De oorzaak daarvan is vrij simpel: er worden meer conflicten uitgevochten en oorlogen gevoerd dan 10 jaar geleden. In 2013 zijn meer dan 100 oorlogen begonnen en ongeveer de helft daarvan is nog steeds gaande <https://www.artsenzondergrenzen.nl/wat-wij-doen/hulp-bij-oorlogen-conflicten/>.
[16] De UNHCR heeft een structureel tekort op de begroting van zo’n 50%. De inkomsten van de UNHCR bestaan volledig uit giften; er geldt geen verplichte bijdrage.
[17] Om precies te zijn: 4% in Europa en 1% in de VS en Canada. Het aantal vluchtelingen dat er in slaagt om asiel aan te vragen in Australië of Nieuw Zeeland is naar verhouding klein.
[18] De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal uit 1951 is de voorloper van de Europese Unie.
[19] Dublinverordening III (Vo 604/2013); Definitierichtlijn II (Ri 2011/95); Asielprocedurerichtlijn (Ri 2013/32); Opvangrichtlijn II (Ri 2013/33).
[20] De werking van het Vluchtelingenverdrag is uitgebreid door het Protocol van New York (1967).
[21] De Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CAT); ook wel het Anti-Folterverdrag genoemd (AFV).
[22] Zie de Europese Regelgeving genoemd in voetnoot 18.
[23] Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (wet COA), Vreemdelingenwet (Vw), Vreemdelingenbesluit (Vb), Voorschrift Vreemdelingen (VV), Vreemdelingencirculaire (Vc). Formeel vallen de Werkinstructies IND (WI), en Informatieberichten IND (IB) niet onder de kwalificatie ‘beleidsregel’ maar onder het ruimere begrip ‘beleid’. Het onderscheid tussen beleidsregels enerzijds en overige regels zoals werkinstructies anderzijds, is vooral in het vreemdelingenrecht zeer diffuus.
[24] J. Puts, Asielzoekers tussen Rijk en Gemeenten, dissertatie Nijmegen, Den Haag: VNG, 1995, p.33.
[25] Destijds op grond van art. 15 van de Vw van 1965.
[26] Vc Deel G-2 (d.d. 21 februari 1974) brief van de staatssecretaris van 18 juli 1973 aan de Hoofden van de plaatselijke politie. Zie ook: J.W. ten Doesschate, Asielbeleid en belangen, dissertatie Nijmegen, Hilversum: Verloren, 1993, p.29.
[27] De Tamils verschilden in veel opzichten met asielzoekers die tot dan toe naar Nederland kwamen, zoals de Tsjechen, Hongaren, of Sovjetburgers. De Tamils vluchtten niet voor het communisme, maar voor een burgeroorlog; zij waren veelal laag opgeleid; ze kwamen niet op uitnodiging maar op eigen gelegenheid; en ze hadden veelal een donkere huidskleur.
[28] Citaat ontleent aan: Daan Bronkhorst, Een tijd van komen. De geschiedenis van vluchtelingen in Nederland, Amsterdam: Jan Mets/Federatie VON 1990, p. 70. Mw. Haars was de eerste staatssecretaris van Justitie van het CDA.
[29] Bronkhorst 1990, p. 73.
[30] Cijfermateriaal is afkomstig van: Grütters, C., Asieldynamiek, diss. Nijmegen, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2003, Bijlage 4; Grütters, C., Effecten van groepsgebonden asielbeleidsmaatregelen, voorstudie in opdracht van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, Den Haag: ACVZ, 2006; EUROSTAT (statistical office of the EU); statistical databases van de UNHCR <www.unhcr.org/data.html>; jaarverslagen van het COA <https://www.coa.nl/nl/jaarverslagen>; jaarverslagen, Asieltrends en Trendanalyses van de IND <https://ind.nl/nl/over-ons/cijfers-en-publicaties>; Kamerstukken 19.637 (Vluchtelingenbeleid).
[31] Kamerstukken 18940, nr.16, Tamilproblematiek, brief van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, van 21 februari 1986.
[32] Grütters, C. (2016), ‘Feit en fictie in het vluchtelingendebat’, Christen Democratische Verkenningen, 36 (1), p. 36-48; Grütters, C. (2011), ‘De hoogste tijd. Over aantallen asielzoekers en niet bestaande fenomenen als aanzuigende werking’, in: K. Zwaan & A. Terlouw (Eds.), Tijd en Asiel. 60 jaar vluchtelingenverdrag, p. 263-285, Deventer: Kluwer; Grütters, C. (2006), Effecten van groepsgebonden asielbeleidsmaatregelen, voorstudie in opdracht van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, Den Haag: ACVZ, 2006.
[33] De eerste vier centra werden gevestigd aan de rand van kleine dorpen: Luttelgeest (in Flevoland); Schalkhaar (bij Deventer in Overijssel); Stevensbeek (bij Cuijk in Noord-Brabant); en Sweikhuizen (bij Geleen in Limburg).
[34] Regeling Verzorgd Verblijf Tamils, Staatscourant 1985, nr. 66, p.4. Zie: Puts 1995, p. 33-35.
[35] Puts 1995, p.35.
[36] Regeling Opvang Asielzoekers, Staatscourant 1987, nr. 75. De regeling had zijn juridische basis in de Welzijnswet van 1987, waarin de opvang van asielzoekers als een rijkstaak werd bezien: Welzijnswet, Staatsblad 1987, nr. 73.
[37] Zie noot 29 voor de bronnen van het cijfermateriaal.
[38] Iets preciezer: in de periode 1994-2002, vangt Nederland meer dan het dubbele op van het aantal asielzoekers dat op basis van een normatieve verdeling verwacht zou mogen worden. Daarvoor en daarna, schommelt het relatieve aandeel van Nederland tussen de 4 en 5%.
[39] Zie o.a.: Kamerstukken II, 1995/96, 24.440, nr. 2, (Asielbeleid, rapport van de Algemene Rekenkamer); Visser, T. & G. Homburg, Evaluatie Herziene Vreemdelingenwet, Amsterdam: Regioplan 1995; Price–waterhouseCoopers, Intern Rapport over de asielopvang door het COA, (2021); ‘Deze crisis zag het COA al jaren aankomen’, NRC 29 juli 2022.
[40] Formeel is de minister van Justitie en Veiligheid verantwoordelijk. Na elke kabinetsformatie wordt echter bij Koninklijk Besluit vastgelegd welke taken door welke ministers dan wel staatssecretarissen worden uitgevoerd en daar dus politiek verantwoordelijk voor zijn. Het asielbeleid behoort sinds de zeventig jaren tot de portefeuille van de staatssecretaris van Justitie (en Veiligheid).
[41] Zie o.a.: Grütters 2003.
[42] Zie o.a. de Jaarverslagen van de IND en die van het COA; <https://ind.nl/nl/nieuws/ind-zoekt-honderden-nieuwe-medewerkers>; <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/09/28/aanbiedingsbrief-beantwoording-kamervragen-over-het-bericht-ook-personeelstekorten-bij-uitvoeringsorganisaties-als-uwv-fiscus-en-ind>.
[43] Omvang van de personele inzet uitgedrukt in fte’s.
[44] Tenzij een afgewezen en uitgeprocedeerde asielzoeker opnieuw een asielverzoek indient. Dan begint de procedure (deels) opnieuw en daarmee ook de bescherming.
[45] Een paspoort of een laissez-passer (een document waarmee eenmalig naar het land van herkomst kan worden gereisd en door de ambassade van dat land kan worden afgegeven.)
[46] Een vreemdeling die illegaal in Nederland verblijft (zoals omschreven in de Terugkeerrichtlijn, Ri 2008/115) kan weliswaar tijdelijk in vreemdelingenbewaring worden gehouden, maar alleen zolang er zicht op uitzetting bestaat. Als uitzetting – uiteindelijk – niet mogelijk blijkt te zijn moet de vreemdeling worden vrijgelaten; illegaal verblijf is namelijk niet strafbaar.
[47] Art. 1(g) Huisvestingswet 2014; zie v.w.b. de meest recente taakstelling: Brief van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Commissarissen van de Koning, gedeputeerden, burgemeesters en wethouders, en corporatiebestuurders, 29 sept. 2022 (Taakstelling huisvesting vergunninghouders eerste helft 2023).
[48] Een eerste verwoording van de problematiek is te vinden in de brief van de minister van WVC van 21 februari 1986 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (zie noot 30).
[49] De parallel met de Toeslagenaffaire is beschreven in: Ongehoord Onrecht in het Vreemdelingenrecht, rapport van de Vereniging Asieladvocaten & -Juristen Nederland, 2021; Karen Geertsema, Kees Groenendijk, Carolus Grütters, Paul Minderhoud, Ellen Nissen, Tineke Strik, Ashley Terlouw & Karin Zwaan, ‘Ongezien onrecht in het Vreemdelingenrecht’, NJB april 2021, p. 1046-1053.
[50] Zie o.a.: Betty de Hart, ‘Kabinetsplannen beperking gezinshereniging van vluchtelingen’, Verblijfblog VU, 22 sep. 2022 < https://verblijfblog.nl/kabinetsplannen-beperking-gezinshereniging-van-vluchtelingen>; Commissie Meijers, Asieldeal in strijd met Europese wetgeving, 8 september 2022 <https://www.commissie-meijers.nl/wp-content/uploads/2022/09/220905-CM2207-Reactie-van-de-Commissie-Meijers-op-de-Kamerbrief-inzake-besluitvorming-omtrent-de-opvangcrisis.pdf>
[51] Rb Den Haag (vzr, zp Haarlem) 5 dec. 2022, 22/6816, NL:RBDHA:2022:12986; Rb Den Haag (zp Middelburg) 22 dec. 2022, AWB 22/7709, NL:RBDHA:2022:13902.
[52] Op het moment van schrijven is nog niet bekend of de staatssecretaris in hoger beroep gaat tegen de einduitspraak van de vreemdelingenkamer Middelburg (zie vorige noot).
[53] Dit is de essentie van Plan KAN (Kleinschalige Asielopvang Nederland).
[54] Project Einstein in Utrecht <plan-einstein.nl>; Stichting INLIA (in Groningen) < https://www.inlia.nl/nl/wat-doen-we>.
[55] Uitgaande van 30 plaatsen per 10.000 inwoners, zouden er dan in geheel Nederland 51.000 opvangplaatsen kunnen worden gerealiseerd.
[56] Zie voor de tekst van het wetsvoorstel ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’ en de commentaren daarop: < https://www.internetconsultatie.nl/asielopvangwet/b1>.
[57] Kamerstukken II, 2021-22, 36081, nr. 1.
[58] Zie de reacties op de internetconsultatie genoemd in noot 54.
[59] Zie <www.internetconsultatie.nl/asielopvangwet/reactie/45906d09-d395-49fd-81e1-a02a2e670293> voor de commentaren bij de zogenoemde ‘spreidingswet’.
[60] Er zijn (november 2022) bijna 100.000 Oekraïners in Nederland.
Zie <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/opvang-vluchtelingen-uit-oekraine/cijfers-opvang-vluchtelingen-uit-oekraine-in-nederland>.
[61] Niettegenstaande de roep om meer ‘opvang in de regio’ is de (vrijwillige) financiering van de UNHCR (door de VN lidstaten) volstrekt onvoldoende om die opvang op een humane wijze te realiseren.
[62] De EU heeft 450 miljoen inwoners. Als het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, Liechtenstein en Zwitserland worden meegeteld komt dat aantal op 530 miljoen.
[63] ECtHR IM 16 dec. 2022, in de zaak 52208/22, Al-Shujaa e.a. v. België, ‘Court decides requests for interim measures from homeless asylum-seekers in Belgium. Zie ook: ECtHR IM 31 okt. 2022, 49255/22, Camara v. België; ECtHR IM 15 nov. 2022, 48987/22, Msallem v. België; ECtHR IM 21 nov. 2022, 49464/22, Reazei Shayan v. België; ECtHR IM 1 dec. 2022, 49424/22, Almassri v. België. Deze Interim Measures betreffen ruim 500 personen.