Herman Simissen
De Europese verkiezingen in historisch perspectief
Nog kunnen wij dromen van een Europa dat niet het Europa is van de glanzende bankpaleizen, maar dat van de solidariteit, de mensenrechten, dat van de minderheden en regio’s.
Agneta Pleijel
Op 10 juni 1999 vinden de volgende verkiezingen voor het Europese parlement plaats. Toch is er nog maar weinig van de verkiezingsstrijd te merken, laat staan van een verkiezingskoorts: de Europese verkiezingen leven bepaald niet bij de kiezers. Deze constatering wordt bevestigd door de resultaten van een opiniepeiling, die in januari jongstleden in Nederland werd gehouden. Desgevraagd bleek toen slechts 5% van de Nederlandse bevolking op de hoogte van het feit dat in juni van dit jaar verkiezingen voor het Europese parlement worden gehouden. Maar liefst 77% wist niet wanneer deze verkiezingen plaats zouden vinden, en 18% noemde een verkeerde datum. Dit gegeven kan maar tot één conclusie aanleiding geven: klaarblijkelijk bestaat er onder de Nederlandse bevolking niet veel belangstelling voor de Europese verkiezingen. Dit nu was ook in 1994, bij de laatste Europese verkiezingen, het geval: slechts 35,6% van de Nederlandse kiezers bracht zijn stem uit.
Met dergelijke lage opkomstcijfers stond Nederland geenszins alleen: in het Verenigd Koninkrijk bracht slechts 36,4% van de kiezers zijn stem uit, in Portugal 35,5%, in Zweden 41,6%. In de Europese Unie als geheel bracht 58% van de kiezers zijn stem uit; hierbij dient te worden aangetekend, dat in België, Luxemburg, Italië en Griekenland de stemplicht bestaat, hetgeen de opkomstcijfers positief beïnvloedt. Ten opzichte van 1979, toen de leden van het Europese parlement voor het eerst rechtstreeks werden gekozen, vertoont het opkomstpercentage in de Unie als geheel, zo goed als in het merendeel van de aangesloten landen afzonderlijk een dalende tendens. Het ideaal van een verenigd Europa leeft klaarblijkelijk niet bij de Europese kiezer.
Maar of dit ideaal nu leeft bij de kiezer of niet – Europa is hoe dan ook een realiteit waarmee de Europese kiezer te maken heeft. Zo zullen vanaf 1 januari 2002 de zo vertrouwde nationale munten als de gulden of de frank plaats moeten maken voor de euro, een munt waarmee in een aantal Europese landen betaald zal kunnen worden. De aanstaande invoering van de euro is ongetwijfeld het meest ingrijpende gevolg van de Europese integratie tot dusver. Maar er zijn talrijke andere, misschien minder in het oog lopende effecten van de Europese integratie te noemen. Zo is de milieuwetgeving in de landen van de Europese Unie aan een Europese standaard gebonden: de hoeveelheden uitlaatgassen die een verbrandingsmotor mag produceren worden niet in Den Haag, Bonn of Londen bepaald maar in Brussel. Ook het landbouwbeleid wordt veeleer in Brussel bepaald dan in de lidstaten zelf. De Europese Unie is daarmee iets wat de kiezers wel degelijk aangaat, of zij er nu belangstelling voor hebben of niet.
De voorgeschiedenis van de Europese integratie
De geschiedenis van de Europese integratie laat men gewoonlijk beginnen met de Verdragen van Rome (1957), toen Frankrijk, Duitsland, Italië en de Beneluxlanden gingen samenwerken in de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Zoals al uit de naam blijkt, was de EEG eerst en vooral een economisch samenwerkingsverband. Aan de oprichting van de EEG ging een hele voorgeschiedenis vooraf.
Plannen voor samenwerking tussen verschillende landen, en zelfs voor de vorming van een federalistische wereldstatenbond, werden al in de achttiende eeuw uitgedacht. Maar plannen voor verregaande samenwerking binnen Europa werden vooral tijdens en na de Eerste Wereldoorlog ontwikkeld. Een paar voorbeelden van dergelijke plannen wil ik kort schetsen. Een eerste voorbeeld van zo’n plan werd door de Duitse theoloog en politicus Friedrich Naumann (1860-1919) ontwikkeld in zijn boek Mitteleuropa, dat verscheen in 1915. Zijn plan behelsde een verregaande samenwerking tussen de landen in Centraal-Europa: de westelijke grens van ‘Midden-Europa’ werd gevormd door Frankrijk, de oostelijke grens door Rusland. De landen tussen die beide grenzen – inclusief de Balkanlanden en Italië – zouden volgens Naumann tot verregaande economische samenwerking moeten overgaan. Wat de bevoegdheden moesten worden van het overkoepelende samenwerkingsverband, en welke bevoegdheden de nationale regeringen nog zouden hebben, liet Naumann in het midden.
Een ander plan werd in 1918 gepubliceerd door de Tsjecho-Slowaakse staatsman en filosoof Thomas Masaryk (1850-1937). Masaryks plan heette ‘Het nieuwe Europa’. Zijn nieuwe Europa omvatte een keten van kleine, samenwerkende, onafhankelijke staten tussen Duitsland en Rusland. In die kleine staten moesten de verschillende nationaliteiten hun onafhankelijkheid krijgen. Daarbij maakte Masaryk onderscheid tussen nationaliteiten en nationale minderheden – de laatsten waren te klein om een eigen staat te krijgen, maar zij kregen binnen de staat waarvan zij deel uitmaakten volledige bescherming van hun rechten.
Een derde plan dat ik hier wil noemen is dat voor een Pan-Europese Unie, een plan dat in 1923 werd gepubliceerd in het boek Paneuropa. Auteur van dit boek was graaf Richard Coudenhove-Kalergi (1894-1972). Naar zijn mening diende het politieke systeem van Europa na de Eerste Wereldoorlog ingrijpend te worden gereorganiseerd. In plaats van de vele kleine staten moest in Europa één blok worden gevormd, in grootte en betekenis vergelijkbaar met de Verenigde Staten, de net gevormde Sovjet-Unie en het Britse Rijk. Van het ‘Paneuropa’ dat Coudenhove-Kalergi voorstond, maakten Groot-Brittannië en de Sovjet-Unie geen deel uit. De Sovjet-Unie niet, omdat deze staat een niet-democratisch politiek systeem kende; Groot-Brittannië niet, vanwege de grote rol die dit land, met al zijn koloniale bezittingen, buiten Europa speelde. Het voorbeeld voor ‘Paneuropa’ werd gevormd door de Verenigde Staten: net als de Verenigde Staten moest ‘Paneuropa’, aldus Coudenkove-Kalergi, een federaal karakter krijgen. In tegenstelling tot de eerder genoemde plannen van Naumann en Masaryk, werd dat van Coudenhove-Kalergi ook in kringen van invloedrijke politici gesteund. Een van hen was de Franse premier Aristide Briand (1862-1932).
Mede op basis van de ideeën van Coudenhove-Kalergi ontwikkelde hij een memorandum, waarin hij initiatieven voorstelde om te komen tot politieke samenwerking in Europa. Dit memorandum, gepubliceerd in 1930, werd aan de Europese regeringen toegestuurd, met het verzoek te reageren. Net als Coudenhove-Kalergi stond Briand een Europees federaal systeem voor. Zijn plannen kenmerkten zich echter door een zekere tweeslachtigheid: zo benadrukte hij dat de Europese staten niets van hun soevereiniteit zouden hoeven af te staan – hetgeen echter niet te verenigen is met het principe van een federatie. Het plan van Briand was het eerste voorstel over Europese samenwerking, waarover op regeringsniveau werd nagedacht. Niettemin leidde zijn voorstel tot niets – onder andere omdat, als gevolg van de ernstige economische crisis van de jaren dertig, de regeringen van de verschillende landen eerst en vooral oog voor hun nationale belangen hadden.
Het is uiteraard niet toevallig dat de juist genoemde plannen tijdens en na de Eerste Wereldoorlog werden ontwikkeld. De verschillende plannen vormden – elk op zijn eigen manier – een reactie op de Eerste Wereldoorlog en de daarmee samenhangende problemen. Het plan van Naumann – verregaande economische samenwerking in Midden-Europa – kwam niet in de laatste plaats daaruit voort, dat Duitsland tijdens de Eerste Wereldoorlog kwetsbaar bleek door geallieerde blokkades, en aangewezen op contacten met andere Midden-Europese landen. Het plan van Masaryk kwam mede voort uit het streven naar een onafhankelijk Tsjecho-Slowakije, en uit angst voor Duitse en/of Russische expansie, uit de vrees dat de kleinere naties tussen die beide grootmachten zouden worden vermalen. Het plan van Coudenhove-Kalergi kwam voort uit het streven naar een stabiel en vreedzaam Europa; het was een poging te voorkomen dat de stabiliteit en vrede in Europa opnieuw door nationale tegenstellingen zouden worden bedreigd, zoals immers tijdens de Eerste Wereldoorlog wel was gebeurd. En wat voor het plan van Coudenhove-Kalergi geldt, geldt evenzeer voor het memorandum van Briand.
Zoals gezegd: de plannen voor Europese samenwerking liepen op niets uit – integendeel, in 1939 brak een nieuwe oorlog uit, die nog meer doden, vernietiging en schade bracht. Al toen deze Tweede Wereldoorlog ten einde liep, en na deze oorlog nog meer, werd onder politici de noodzaak tot Europese samenwerking veel sterker gevoeld dan tijdens en na de Eerste Wereldoorlog. Men besefte terdege dat nationale tegenstellingen binnen Europa niet nog eens tot een gewapend conflict mochten leiden. De verslagen vijand – Duitsland – moest daarom niet, zoals na de Eerste Wereldoorlog, streng worden gestraft, maar juist worden geïntegreerd in het Europese politieke bestel, wilde men toekomstige conflicten vermijden. Deze opvatting werd nadrukkelijk gesteund door de Verenigde Staten. Zoals bekend, had Europa enorme schade ondervonden van de oorlog – en de wederopbouw kwam aanvankelijk slechts moeizaam op gang. Pas toen de Verenigde Staten de zogeheten Marshall-hulp gingen verlenen, kwam het herstel van West-Europa echt op gang. In de Verenigde Staten leefde terecht de idee dat de verstrekte Marshall-hulp veel doelmatiger zou zijn, wanneer de verschillende Europese landen waaraan hulp werd verstrekt hun economisch beleid op elkaar zouden afstemmen, in plaats van dat zij elkaar beconcurreerden. Door de regering van de Verenigde Staten werd economische en politieke samenwerking tussen de betreffende Europese landen dan ook sterk gestimuleerd.
In het kielzog van deze ontwikkelingen ontwierp de Franse staatsman Jean Monnet (1888-1979) een plan, waarvan de betekenis voor de verdere ontwikkeling van de Europese samenwerking moeilijk kan worden overschat. Zijn plan, bekend geworden als het Plan-Schuman omdat het uiteindelijk werd ingediend door de Franse minister Robert Schuman (1886-1963), behelsde de integratie van één sector van de Franse en de Duitse economie: kolen en staal. Waarom is dit plan zo belangrijk? Met dit plan werd de traditionele tegenstelling tussen Frankrijk en Duitsland doorbroken – en daarmee betekende uitvoering van dit plan een belangrijke stap op weg naar duurzame vrede en stabiliteit. Een tweede punt is, dat het beoogde samenwerkingsverband niet door de beide regeringen zou worden geleid: het diende een onafhankelijke leiding te krijgen, die niet door de beide regeringen kon worden beïnvloed. De regeringen stonden daarmee een deel van hun soevereiniteit af. Het is in dit verband goed, voor ogen te houden dat Monnet koos voor economische integratie om een politiek probleem op te lossen: de tegenstelling tussen Frankrijk en Duitsland als bron van problemen in Europa. Uiteindelijk leidde het plan-Schuman tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1951, waaraan naast Frankrijk en Duitsland ook Italië en de Beneluxlanden deelnamen.
Europese integratie
De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal was een succes, maar geen onverdeeld succes. Voor de betreffende sector was het een succes: de handel in kolen en staal tussen de deelnemende landen nam in de eerste vijf jaar van het bestaan van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal met maar liefst 129% toe. Maar daar stond tegenover dat het moeilijk bleek zo nauw samen te werken in één sector van de economie, terwijl andere sectoren van het economisch leven buiten die samenwerking bleven. In de eerste helft van de jaren vijftig stonden de deelnemende landen dan ook voor de vraag, welke koers nu moest worden gevolgd. Uiteindelijk werd, na langdurig overleg, besloten tot verdergaande samenwerking: in juni 1955 werd besloten tot het scheppen van één gezamenlijke markt. Dit voornemen kreeg uiteindelijk zijn beslag in de Verdragen van Rome (25 maart 1957); naast de Europese Economische Gemeenschap werd toen ook de Euratom (de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie) opgericht, met als doel het bevorderen van vreedzaam gebruik van atoomenergie. De samenwerking tussen de zes landen bleek een succes – zozeer zelfs, dat ook andere landen tot dit samenwerkingsverband wilden toetreden. De eerste uitbreiding vond plaats in 1973, toen Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk toetraden tot de Europese Gemeenschap. Geleidelijk werd de Europese Gemeenschap steeds verder uitgebreid – de laatste uitbreiding vond plaats in 1995, toen Oostenrijk, Finland en Zweden toetraden tot de Europese Unie, zoals het samenwerkingsverband inmiddels wordt genoemd.
Deze naamsverandering vloeide voort uit het Verdrag van Maastricht (1991), toen het karakter van de samenwerking tussen de betrokken landen ingrijpend werd gewijzigd. Voortaan berustte de samenwerking op drie pijlers: een economische pijler, een pijler met betrekking tot het veiligheidsbeleid, en een justitiële pijler. De economische pijler is van oudsher de grondslag van de samenwerking. Daarnaast wordt nu ook met betrekking tot het veiligheidsbeleid een verregaande samenwerking nagestreefd: er moet één defensie komen, waarin de landen van de Europese Unie met hun legers vertegenwoordigd zijn. Op de achtergrond speelt daarbij zeker de wens mee, op lange termijn te komen tot één buitenlands beleid. Gezien de tegenstellingen die bestaan in de buitenlandse politiek van de verschillende landen, zal dit nog wel even op zich laten wachten. De justitiële pijler richt zich op zaken als een gemeenschappelijk visabeleid, asielrecht, en gezamenlijke strijd tegen de internationale misdaad. In de toekomst kan het dus bijvoorbeeld niet meer voorkomen dat iemand van buiten de Europese Unie wel een visum nodig heeft om België binnen te komen, maar zonder visum Nederland binnen kan.
De betekenis van het Verdrag van Maastricht is met name hierin gelegen, dat met het oog op de toekomst uitdrukkelijk werd gekozen voor meer dan alleen economische integratie. Dit blijkt ook daaruit, dat in dit verdrag voor het eerst expliciet aandacht wordt besteed aan de nationale culturen van de lidstaten, in relatie tot de Europese cultuur. Het streven is daarbij te komen tot verdere integratie, uitgaande van een gemeenschappelijke culturele basis maar met behoud van de diversiteit aan culturen en talen die Europa eigen is. Impliciet houdt het Verdrag van Maastricht daarmee in, dat wordt erkend dat de Europese integratie tot dusver te eenzijdig op de economie was gericht. Het uitgangspunt van Jean Monnet – integratie van één sector van de economie als oplossing van een politiek probleem – kreeg een eigen dynamiek: steeds voortschrijdende economische integratie. Dit proces had – en dat kon ook niet anders – vooral een technocratisch karakter, met tal van ingewikkelde regels en afspraken. Maar het is niet verwonderlijk dat dit technocratische Europa ver van de kiezers af staat – en dat daarom in Maastricht werd gekozen voor een meer omvattende vorm van integratie.
Het Europese parlement
Zoals gezegd: gewoonlijk laat men de geschiedenis van de Europese integratie beginnen met de oprichting van de EEG in 1957. Onderdeel van de toen gesloten verdragen was ook de oprichting van de zogeheten Europese Parlementaire Vergadering. In die Vergadering, die in 1958 voor het eerst bijeenkwam, hadden 142 afgevaardigden uit de zes deelnemende landen zitting. Deze afgevaardigden hadden tegelijkertijd zitting in hun nationale parlement – zij hadden een zogeheten dubbelmandaat. Deze Europese Parlementaire Vergadering had weinig bevoegdheden: zij had eerst en vooral een adviserende rol. Werd een voorstel door de Europese Parlementaire Vergadering afgewezen, dan kon de Raad van Ministers uiteindelijk toch goedkeuring aan dit voorstel geven.
In maart 1962 besloot de Europese Parlementaire Vergadering de eigen naam te veranderen: zij ging zich officieel ‘Europees Parlement’ noemen. Gaandeweg kreeg dit Europese Parlement meer bevoegdheden, met name met betrekking tot de begroting. Door verdragen in 1970 en 1975 kreeg het Europese Parlement het recht de begroting van de Europese Gemeenschap te wijzigen, en gelden een andere bestemming te geven. De uiteindelijke begroting diende voortaan door het parlement te worden goedgekeurd.
Een heel belangrijke verandering is, dat het Europees Parlement sinds 1979 rechtstreeks wordt gekozen: op 7 en 10 juni waren de eerste verkiezingen voor het Europees Parlement. Daarbij kreeg elk land een aantal vertegenwoordigers, naar rato van het aantal inwoners van het betreffende land. Zo worden er in juni van dit jaar in totaal 626 parlementsleden gekozen, van wie er 25 uit België afkomstig zijn, en 31 uit Nederland. Duitsland, het land met de meeste inwoners, levert 99 parlementsleden, Luxemburg, het land met de minste inwoners, 6. In de praktijk betekende de invoering van het rechtstreeks kiezen van de leden van het Europese Parlement het einde van het dubbelmandaat: het lidmaatschap van het Europese Parlement werd een dagtaak, en daarmee werd het ondoenlijk tegelijk lid van een nationaal en van het Europese Parlement te zijn.
Al zijn de taken en bevoegdheden van het Europese Parlement inmiddels aanzienlijk uitgebreid, nog steeds heeft het Europese Parlement niet dezelfde macht als de nationale parlementen van de lidstaten. Daarom spreekt men wel van het ‘democratisch tekort’ van de Europese Unie: als democratie schiet de Europese Unie tekort, afgaande op de taken en bevoegdheden van het Europees Parlement. Daarbij komt dat het Europese Parlement in de twintig jaar dat het nu als gekozen parlement fungeert, bepaald geen goede reputatie heeft opgebouwd. Geregeld bleek het parlement verdeeld door nationale sentimenten. Er zijn tal van schandalen geweest – parlementsleden die op vrijdagmorgen de presentielijst tekenden om hun dagvergoeding op te kunnen strijken, en vijf minuten later naar hun vaderland vertrokken; parlementsleden die familieleden opvoerden als secretarieel medewerker, om zo een vergoeding te kunnen declareren; enzovoorts. Bovendien kende het Europese Parlement zichzelf riante reiskostenvergoedingen toe, en uitzonderlijke pensioenregelingen.
Te hopen is daarom, dat de ‘Europese crisis’ van maart jongstleden geen incident is geweest in het optreden van het Europese Parlement. De achtergrond van deze crisis is bekend: de Nederlandse ambtenaar Paul van Buitenen liet geheime rapporten over fraude en corruptie onder verantwoordelijkheid van de Europese Commissie naar buiten lekken, omdat hem was gebleken dat niets met deze rapporten werd gedaan. In het debat naar aanleiding daarvan, in januari, stelde het Europese Parlement zich zeer kritisch op. De Luxemburgse voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Santer, deed daarop het voorstel – in een poging een motie van wantrouwen te voorkomen – een commissie van onafhankelijke deskundigen opdracht te geven een onderzoek in te stellen. Het rapport dat deze commissie uitbracht was ronduit vernietigend voor de Europese Commissie, waarop deze in haar geheel aftrad.
In deze zaak stelde het Europese Parlement zich eigenlijk voor het eerst in zijn geschiedenis op zoals van een parlement mag worden verwacht: het volgde het gevoerde beleid zeer kritisch. Het leek erop, dat het Europese Parlement ernst maakte met zijn streven als een volwaardig parlement te gaan functioneren, en met het opheffen van het ‘democratisch tekort’. Te hopen is, dat deze tendens zich doorzet.
Gezien de vorm die tot dusver is gegeven aan de Europese samenwerking, is het alleszins begrijpelijk dat de kiezers niet warmlopen voor Europa. De Europese integratie is lange tijd eenzijdig op de economie gericht, en draagt daar nog de sporen van. Bijgevolg is de Europese samenwerking voor veel kiezers eerst en vooral een geheel van ondoorzichtige regels en afspraken, waarover in Brussel werd beslist – zonder dat daarop door een volwaardig parlement afdoende controle kon worden uitgeoefend. Wanneer we echter de motieven die aan de Europese integratie ten grondslag lagen in ons oordeel betrekken – het wegnemen van nationale tegenstellingen, het bewerkstelligen van duurzame vrede en stabiliteit in (West-)Europa, en het stimuleren van de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog – moet worden geconstateerd dat de Europese integratie een succes is geweest. Al spelen nationale tegenstellingen nog wel degelijk een rol, een oorlog tussen de lidstaten van de Europese Unie is ondenkbaar, zelfs onmogelijk geworden; de Europese integratie heeft zonder meer bijgedragen aan de welvaart in de lidstaten. Ook wanneer we met recht mogen zeggen dat het ideaal van een verenigd Europa door economen is ‘ontvoerd’ – de Europese samenwerking heeft zeker haar vruchten afgeworpen. De vraag blijft echter, hoe vorm gegeven gaat worden aan de bredere opvatting van integratie, waarvoor in het Verdrag van Maastricht is gekozen.
Daarbij is het van het grootste belang dat de kloof tussen Europa en de burgers wordt verkleind. Zo niet, dan verliest het ideaal van Europese integratie zijn geloofwaardigheid. Als gekozen vertegenwoordiging van de burgers van Europa zal het Europese Parlement hierin een belangrijke rol kunnen spelen. Daartoe is het noodzakelijk dat het Europese Parlement zich bezint op zijn verleden – en een einde maakt aan de schandalen die zijn geschiedenis tot nu overheersen. Pas als het optreden van het Europese Parlement respect afdwingt, zal het dat respect ook krijgen. Het is te hopen dat de ‘affaire-Van Buitenen’ een aanzet in de goede richting is geweest – en dat de parlementsleden die dit jaar worden gekozen er door hun optreden in slagen het contact met de kiezers te herstellen en hun respect terug te winnen.
Literatuur
Kevin Wilson e.a., What is Europe?, vier delen, Milton Keynes, 1993.
Jules Hermans, Uitgerekend Europa. Geschiedenis van de Europese integratie, Amsterdam 1996.
Joep Dohmen, Europese idealisten. Een chronique scandaleuse van het Europees Parlement, Nijmegen, 1999.
De resultaten van het 2Vandaag/NIPO-onderzoek van 13 januari 1999 kunnen worden geraadpleegd op de website van het NIPO: http://www.nipo.nl/result/pers/eurpol99.htm