Tom Sauer*
De meestal stuurs kijkende NAVO Secretaris-Generaal Jens Stoltenberg kan dan toch lachen. De voormalige Eerste Minister van Noorwegen die omwille van de oorlog met Rusland werd gevraagd nog wat langer in dienst te blijven (en al de toppositie bij de Noorse Centrale Bank in het vooruitzicht had) was zichtbaar blij toen zijn collega’s uit het hoge Noorden op 18 mei 2022 officieel een aanvraag tot toetreding bij de NAVO indienden. De Turkse President Erdogan probeert nog het onderste uit de kan te halen (zie verder), maar we kunnen ervan uitgaan dat de NAVO binnen het jaar twee nieuwe leden zal kunnen verwelkomen: Finland en Zweden.
De inval van Rusland in Oekraïne op 24 februari 2022 hadden veel waarnemers niet verwacht. Deze oorlog zal de internationale veiligheidsorde nog lange tijd beïnvloeden. Oost- en Noord-Europese landen voelen deze schending van het internationaal recht nog veel meer aan. Het is dan ook te begrijpen dat Zweden en zeker Finland met zijn lange grens met Rusland vragen stelden bij hun status van neutraliteit en zich afvroegen of het geen tijd was zich bij de NAVO te voegen. Desalniettemin is het meest opmerkelijke aan dit hele verhaal de snelheid van besluitvorming in beide landen. In enkele weken tijd heeft Zweden een tweehonderd jaar lange traditie van neutraliteit overboord gegooid.
Eerst schetsen we de bestaande neutraliteitspolitiek van beide landen. Vervolgens beschrijven we in het kort hoe de besluitvorming de afgelopen weken en maanden is gelopen. We evalueren deze uitbreiding ook voor de NAVO, en werpen tot slot een blik op de toekomst.
De neutraliteitspolitiek van Finland en Zweden
Aangezien het internationale politieke systeem wordt gekenmerkt door anarchie (in de zin van de afwezigheid van een overkoepelende autoriteit – er bestaat geen wereldregering), zijn landen voor hun veiligheid uiteindelijk aangewezen op zichzelf. Vandaar dat landen zich bewapenen, bufferstaten wensen, en soms ook allianties aangaan met andere landen. Het wezenskenmerk van een alliantie is dat staten die er deel van uitmaken elkaar beloven dat ze elkaar militair zullen helpen wanneer één van hen door externen wordt aangevallen. Deze belofte wordt bijvoorbeeld gestipuleerd in het fameuze artikel 5 van de NAVO.
Tijdens de Koude Oorlog stonden twee allianties tegenover elkaar: de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (mee opgericht door België door middel van het Verdrag van Washington in 1949) en het Warschaupact, dat pas zes jaar later het levenslicht zag, als reactie op het feit dat West-Duitsland tot de NAVO werd toegelaten. De meeste West-Europese staten kozen voor de NAVO; de Oost-Europese staten hadden weinig keuze en moesten zich aansluiten bij het Warschaupact. Een minderheid van landen in Europa verkoos echter niet te kiezen. Zij stelden zich neutraal op: Oostenrijk, Zwitserland, Ierland, maar dus ook Zweden en Finland. Verder zijn ook de ministaatjes Monaco, Liechtenstein, San Marino en Vaticaanstad neutraal, alsook Servië.
Kenmerkend voor neutrale landen is dat ze geen kant kiezen en dus niet tot een alliantie behoren; dat er geen buitenlandse troepen of basissen worden gelegerd; en dat dit ook wordt erkend door de andere landen. Verder zijn er verschillende types van neutraliteit: sommige staten hebben zelf voor neutraliteit gekozen (zoals Zweden sinds 1812); andere, zoals Finland, werden er na de Tweede Wereldoorlog toe verplicht (evenals Oostenrijk, en eerder ook België na 1830).
Over de veiligheid van neutrale landen kan een hele boom worden opgezet. Door de negatieve ervaringen met neutraliteit in België – Duitsland viel ons land tweemaal binnen – staat neutraliteit bij ons in een eerder negatief daglicht. De vraag is hoe representatief ons geval is. Veel neutrale landen – zoals Nederland, Denemarken, Noorwegen, Zweden, Zwitserland en Spanje – bleven tijdens de Eerste Wereldoorlog wel gespaard. Niet onbegrijpelijk verklaren deze historische ervaringen het statuut van veel landen in de daarop volgende periode. De negatieve ervaringen voor ons land bijvoorbeeld maakten dat België meteen lid werd van de NAVO. Zweden daarentegen bleef neutraal.
De Koude Oorlog bleef in Europa beperkt tot grote spanningen en een immense (nucleaire) wapenwedloop, naast proxy oorlogen in de rest van de wereld zoals onder meer in Korea, Vietnam, Angola, Mozambique, El Salvador en Nicaragua. De USSR durfde het niet aan om West-Europa aan te vallen. Stalin heeft ook nooit de intentie gehad.
Bizar aan het post-Koude oorlogstijdperk is niet zozeer dat de neutrale landen neutraal zijn gebleven, maar wel dat één van de twee allianties is blijven voortbestaan, te weten de NAVO. Dit laatste is opmerkelijk omdat allianties, oftewel collectieve defensieorganisaties, nuttig zijn in tijden van oorlog of grote spanningen (zoals de Koude Oorlog), maar niet bedoeld voor vredestijd (zoals de jaren ’90). Zoals verwacht implodeerde het Warschaupact, net als de USSR zelf, in 1991.
De NAVO heeft in het post-Koude Oorlogstijdperk de blik naar buiten verlegd. Het was ‘out of area or out of business’. Zo heeft de NAVO militaire operaties buiten haar grondgebied op touw gezet, iets wat onder het Verdrag van Washington niet was voorzien, onder meer in de Balkan, maar later ook in Afghanistan en Libië. Voorts werden speciale diplomatieke banden aangegaan met de buurlanden van de NAVO, zoals daar zijn de Oost- en Noord-Europese landen, Noord-Afrika en de Sahellanden, en ook Rusland. Vele – waaronder Zweden en Finland – werden ‘NATO Partner for Peace’, voor sommigen een wachtkamer tot heus lidmaatschap.
Rusland voelde zich ondanks bovenstaande pogingen niet op gelijke voet behandeld, en daardoor verslechterde de relatie tussen Rusland en het Westen zienderogen, zeker omwille van de vele uitbreidingsgolven van de NAVO in oostelijke richting. De band tussen de NAVO enerzijds en Finland en Zweden anderzijds werd geleidelijk strakker. In 2004 werd een eerste update doorgevoerd (ook op vlak van interoperabiliteit), en na de inname van de Krim door Rusland in 2014 werden ‘Host Nations Support Agreements’ tussen beide landen en de NAVO afgesloten. Beide landen trainden soms ook mee met de NAVO en waren ook van de partij bij buitenlandse militaire operaties van de NAVO.
De laatste jaren waren er tekenen die erop wezen dat omwille van de verslechterde internationale omstandigheden zowel Finland als Zweden veiligheid en defensie meer au serieux namen: Zweden had de dienstplicht opnieuw ingevoerd in 2017 en het defensiebudget in 2020 met 40% verhoogd. Finland dat al veel langer een leger kent dat ook dienstplichtigen omvat, besliste in december 2021 64 Amerikaanse F-35s aan te kopen. Zowel in Finland als in Zweden gingen de laatste jaren dan ook meer en meer stemmen op om alsnog toetreding tot de NAVO te overwegen. Desalniettemin stond de bevolking helemaal niet te springen. Een overweldigende meerderheid bleef voorstander van neutraliteit.
Dat beide landen omwille van de oorlog in 2022 alsnog overstag zijn gegaan om lid te worden van de NAVO komt dus niet totaal uit de hemel vallen. Ironisch is wel dat toen de USSR tijdens de Koude Oorlog tot vlakbij hun grenzen reikte en een grotere dreiging leek te vormen deze landen vasthielden aan neutraliteit, terwijl nu de USSR is geïmplodeerd en Rusland teruggedrongen door de vele uitbreidingen van de NAVO, ze blijkbaar wel de noodzaak voelen lid te worden. Dat heeft natuurlijk met de oorlog van 2022 te maken.
De impact van de oorlog in Oekraïne
Veel waarnemers dachten dat de Russische troepenverzameling aan de grenzen met Oekraïne in de periode 2021-begin 2022 bluf was. Dat is achteraf een verkeerde inschatting gebleken. Tussen haakjes, waarschijnlijk ziet Poetin ook in dat zijn beslissing om oorlog te voeren was gebaseerd op een verkeerde inschatting. Of hoe verkeerde inschattingen – om maar niet te spreken van mispercepties en miscommunicatie – deel uitmaken van de internationale politiek.
Zeker toen duidelijk werd dat ook Kiev werd omsingeld en ook het Westen van Oekraïne bominslagen te verwerken kreeg, werd het voor velen in Oost- en Noord-Europa menens. Zouden de Baltische staten de volgende in het rijtje zijn? Het is op dit moment dat het foreign policy establishment in Finland, met Zweden in het voetspoor, de knop heeft omgedraaid en lidmaatschap van de NAVO serieus begon te overwegen.
Dat kort nadien duidelijk werd dat Rusland er niet in slaagde om Kiev in te nemen en zich ook in het Oosten moest terugtrekken, maakte geen verschil meer. De gedachtentrein (of olifant, zoals de Amerikaanse sociaalpsycholoog Jonathan Haidt het noemt) was vertrokken. Objectief was er weinig reden voor paniek. Rusland had niet de minste intentie noch de capaciteiten om Finland en Zweden aan te vallen. Het was echter het subjectieve onveiligheidsgevoel dat de doorslag heeft gegeven. Op 18 mei 2022, na amper tien weken oorlog, dienden Finland en Zweden hun formele aanvraag tot NAVO lidmaatschap in.
Hoe de snelle ommekeer in het beleid begrijpen?
In het begin van dit jaar waren slechts twee van de tien politieke partijen die zijn vertegenwoordigd in het Fins parlement voorstander van NAVO lidmaatschap. Op 22 februari – twee dagen voor de oorlog – voorspelde een Fins expert nog dat het land buiten de NAVO zou blijven. De inval – die zoals eerder gezegd toch nog als een verrassing kwam – veranderde de stemming echter zodanig dat eerst de elite en vervolgens ook de publieke opinie van kant wisselde. In de peilingen ging na de start van de oorlog twee-derde van de Finnen akkoord met lidmaatschap, terwijl slechts 10-20% tegen was. Op 14 mei beslisten ook de Finse sociaaldemocraten hun jarenlange trouw aan neutraliteit vaarwel te zeggen. Drie dagen later stemden 188 parlementariërs voor lidmaatschap terwijl er slechts 8 tegen stemden.
In Zweden, dat geen grens deelt met Rusland, was de publieke opinie meer verdeeld, maar het foreign policy establishment (gesteund door het niet onbelangrijke defensie establishment waaronder Saab) vond dat het land niet als enig Scandinavisch land mocht achterblijven. Enkel de uiterst linkse partij en de Groenen bleven tegen. Komt daarbij dat er na de zomer verkiezingen gepland staan in Zweden, waarbij de sociaaldemocraten die momenteel aan de macht zijn hun sociaaleconomische thema’s niet gekaapt willen zien door een debat over NAVO lidmaatschap. Of hoe buitenlands beleid wederom door binnenlandse politiek wordt beïnvloed.
Opmerkelijk is wel dat geen referendum werd gehouden, terwijl dit eerder wel het geval was voor hun lidmaatschap van de EU (alsook voor de invoering van de euro voor Zweden in 2003). Eén van de redenen om geen referendum te organiseren was schrik voor cyberbeïnvloeding vanuit Rusland. Gezien de positieve uitslag van het referendum van Denemarken op 1 juni over deelname aan de EU defensie kan men ervan uitgaan dat ook de bevolking in Finland en Zweden zich positief zou hebben uitgesproken in een referendum over NAVO lidmaatschap.
Nog een Turkse horde
Om lid te kunnen worden moeten alle bestaande NAVO lidstaten hun goedkeuring geven in de vorm van een ratificatie. In het geval van de recente uitbreiding van de NAVO met Noord-Macedonië heeft dat meer dan een jaar geduurd. Turkije – NAVO lidstaat – lag een tijdje dwars wat de aanvraag van Finland en Zweden betreft. Het beschuldigt Finland en Zweden ervan, goede relaties te onderhouden met de PKK, een Koerdische afscheidingsbeweging die op de Turkse terroristenlijst staat. Er zijn bovendien veel Koerden gevlucht naar Finland en Zweden. Turkije heeft in het verleden gevraagd, sommige van deze ‘terroristen’ uit te leveren, wat steevast werd geweigerd. Dat is iets voor rechtbanken, niet voor politici, zeggen Stockholm en Helsinki. Naast de Koerdische kwestie is er nog een tweede probleem: beide landen doen mee aan een wapenembargo tegen Turkije, dat in 2019 werd ingesteld naar aanleiding van een unilaterale militaire interventie door Turkije in Syrië. De Turkse president speelde het hard, en wou het onderste uit de kan halen. Vlak voor de NAVO top van Madrid in juni 2022 werd een vergelijk gevonden, al blijft het afwachten of het Turkse parlement uiteindelijk haar fiat geeft.
Zo lang beide landen echter geen lid zijn, kunnen ze geen gebruik maken van artikel 5 van de NAVO. Tijdens de aanvraagperiode staan ze er dus nog alleen voor en zijn ze kwetsbaar voor een mogelijke aanval van Rusland. Dit laatste zit er echter niet aan te komen. Poetin is not amused met de aanvraag, maar heeft tegelijkertijd al laten verstaan dat er een groot verschil is tussen Oekraïens lidmaatschap enerzijds en Fins en Zweeds lidmaatschap anderzijds. Het eerste wordt in Moskou als een veiligheidsprobleem gepercipieerd; het tweede veel minder. En dat geldt zeker als de NAVO geen permanente basissen – laat staan kernwapens – voorziet te stationeren in beide landen, wat inderdaad het geval is. Toch heeft Rusland een deel van de elektriciteitsexport naar Finland bevroren en heeft de Russische minister van Defensie laten verstaan versterkingen naar de Finse grens te sturen. Zowel de VS als het VK hebben unilaterale veiligheidsgaranties aan beide landen aangeboden voor de tussentijd.
Gevolgen voor NAVO
De NAVO ziet er geen graten in dat Finland en Zweden lid worden. Het bevestigt de aantrekkingskracht en belang van de NAVO op vlak van veiligheid in Europa (ten nadele van de EU).
Bovendien zijn beide stabiele en welvarende landen, die ook nog eens een leger van dienstplichtigen in de aanbieding hebben dat goed functioneert. Beide hebben ook een behoorlijke lucht- en zeemacht. Dit laatste zal een positieve impact hebben op de mogelijkheid van de NAVO om de Baltische staten te verdedigen. De Baltische Zee wordt de facto een NAVO zee.
De defensiebudgetten van Zweden en Finland bleven lang op een relatief laag peil (1.3-1.4% van het BNP), maar sinds kort zijn die gestegen, in Finland zelfs tot aan de magische 2% grens. Zoals eerder gezegd nemen beide landen ook regelmatig deel aan buitenlandse militaire operaties van de NAVO.
Anderzijds importeert de NAVO ook de specifieke geostrategische karakteristieken alsook interesses en gevoeligheden van beide landen. Zo is er de 1.300 km lange grens tussen Finland en Rusland, wat meer kans op conflict en oorlog tussen de NAVO en Rusland genereert. Daarnaast zijn zowel Finland als Zweden ook gericht op de Arctische regio, waar de NAVO tot nu toe maar zijdelings mee bezig was. De zuidelijke landen binnen de NAVO zullen niet graag zien dat de focus verlegd wordt van Zuid naar Noord. Rusland zal tussen haakjes als niet-NAVO lidstaat bovendien geïsoleerd komen te staan binnen de Arctische Raad.
Hier komt bij dat hoewel beide landen lid zijn van de EU, de trans-Atlantische reflex in Stockholm en Helsinki belangrijker is dan de EU reflex, iets wat Frankrijk niet graag zal zien. Het is tot slot ook opmerkelijk dat beide landen lid zijn van de EU en dus de huidige EU defensie clausules en infrastructuur in vergelijking met de NAVO als te zwak beschouwen.
Tot slot zijn beide landen geen grote fans van kernwapens. Zo waren beide landen als waarnemer aanwezig op de eerste bijeenkomst van de lidstaten van het Nucleair Verbodsverdrag in juni 2022, iets wat de NAVO niet graag zag gebeuren. De NAVO zou al hebben beloofd er geen kernwapens te stationeren, net zoals het dat eerder heeft beloofd aan Noorwegen, Denemarken, Spanje, IJsland en Litouwen. Als we het door een roze bril bekijken, kunnen we hopen dat een meer antinucleaire wind zal waaien door de gangen van het nieuwe NAVO-hoofdkwartier. Maar Amerikaanse (en Britse, Franse en Oost-Europese) druk maakt dat we daar maar beter niet teveel geld op inzetten.
Blik op de toekomst
Finland en Zweden moeten zelf ervaren wat de voor- en nadelen van NAVO lidmaatschap zullen zijn. Een mogelijk nadeel waarbij vandaag in volle oorlog weinig wordt stilgestaan is dat de kans groot is dat naast het defensie- en veiligheidsbeleid ook het ruimere buitenlands beleid inhoudelijk zal moeten worden aangepast. Terwijl deze landen voorheen regelmatig bemiddelden in Europa en de rest van de wereld (men denke aan het Helsinki proces van de jaren ’70) zal dat nu met argusogen worden gevolgd in Washington DC.
Een andere vraag die opdoemt is het langere termijn perspectief van de NAVO. Op termijn zal er immers toch met Rusland aan tafel moeten worden gezeten om bijvoorbeeld te spreken over de Euro-Atlantische veiligheidsorde. De vraag die zich dan onder meer stelt is of de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) die voortkomt uit het eerder genoemd Helsinki proces niet geschikter is dan de NAVO om de veiligheidsorde te bewaren. Het Zweeds en Fins lidmaatschap zou dan wel eens een kort leven beschoren kunnen zijn. Tot slot, en in het verlengde van het vorige, bestaat nog steeds de kans dat een toekomstige Amerikaanse president doet waaraan President Trump dacht, te weten de NAVO opdoeken, ook op vraag van de Amerikaanse belastingbetaler die niet inziet wat het belang is van de VS nog langer politieman van de wereld te spelen.
In de tussentijd is de kans groot dat als de oorlog eenmaal is afgelopen, Oekraïne ironisch genoeg neutraal wordt, zoals trouwens al was voorzien in de soevereiniteitsverklaring van 1990, en afstand doet van de belofte gemaakt op de NAVO top van Boekarest in 2008 om NAVO lid te worden, en dit op het moment dat twee neutrale staten lid worden van de NAVO. Opgelegde neutraliteit wel te verstaan, om een bufferstaat te zijn tussen Oost en West, zoals Finland tijdens de Koude Oorlog. En dit in afwachting van een diplomatieke conferentie die de Europese (of zelfs Euro-Atlantische) veiligheidsarchitectuur fundamenteel onder de loep legt.
Reageren? Mail naar: tom.sauer@uantwerpen.be
Tom Sauer is hoogleraar Internationale Politiek aan de Universiteit Antwerpen. Zijn onderzoek focust op internationale veiligheid, vooral de kernwapenproblematiek.