Wim Coumans*
Billijkheid en efficiëntie in het inkomensbeleid
Over werkloosheids- en promotievallen
Ons inkomensbeleid zorgt voor een aanzienlijke vermindering van de inkomensongelijkheid. De mate van die herverdeling is bij lage loontrekkers erg – soms zelfs te – hoog.
Overigens blinkt dat beleid niet uit door grote transparantie. Daardoor weten veel werknemers niet hoeveel ze zullen overhouden van een eventuele loonsverhoging. En dat kan tot grote desillusies leiden.
Dit alles blijkt uit de berekeningen die ACV-fiscalist Erik Van Laecke publiceerde in het oktobernummer 2022 van De Gids op Maatschappelijk Gebied. Hij bekeek de inkomenspositie van een in het Vlaamse Gewest wonende en voltijds in de private sector werkende alleenstaande ouder met twee kinderen, en stelde het volgende vast:
– als die het minimumloon (toen € 1806 per maand) verdiende, kostte hij aan zijn werkgever op jaarbasis € 25.558; hij had een netto jaarinkomen van € 30.527 (inbegrepen kinderbijslagen, tariefvermindering gas en elektriciteit en studietoelagen);
– als hij een maandloon had van € 2900, kostte hij zijn werkgever op jaarbasis € 45.563; die ouder had een netto jaarinkomen van € 32.043.
Het verschil tussen deze twee werknemers: € 20.000 werkgeverskosten en € 1500 netto-inkomen. De overheid roomt met andere woorden € 18.500, of 92,5 %, af van het verschil in loonkosten.
Dit hoge ‘overheidsbeslag’ op een loonsverhoging voor een minimumloner is niet alleen het gevolg van de basistarieven voor sociale zekerheidsbijdragen en personenbelasting. Het vloeit ook in belangrijke mate voort uit een hele reeks voorkeurbehandelingen voor minimumloners die zeer snel worden afgebouwd wanneer hun loon stijgt: bijdrageverminderingen voor de werkgever en de werknemer, de federale sociale en fiscale werkbonus, de Vlaamse jobbonus, sociale toeslagen bij de kinderbijslagen, studietoelagen, sociaal tarief gas en elektriciteit. Teveel om hier allemaal technisch uit de doeken te doen.
Een dergelijke extreem hoge afroming beantwoordt aan de definitie die de Hoge Raad van Financiën gaf van het begrip ‘promotieval’, in zijn advies van mei 2002: ‘De promotieval manifesteert zich wanneer het relatief onaantrekkelijk is om promotie te maken of om extra te werken, omdat een groot deel van de bijkomende inkomsten in de staatskas of de sociale zekerheidskas verdwijnt’. Het begrip ‘promotieval’ is minder bekend dan het begrip ‘werkloosheidsval’ dat in hetzelfde advies als volgt omschreven werd: ‘De financiële werkloosheidsval doet zich voor wanneer het voor sommige personen onaantrekkelijk is om uit de werkloosheid te treden, omdat het extra inkomen dat dit met zich mee zou brengen grotendeels wordt weg belast’.
Inkomensgelijkheid en billijkheid
Bij de beoordeling van inkomensbeleid zijn efficiëntie en billijkheid cruciale criteria.
Efficiëntie heeft onder meer te maken met de impact van het inkomensbeleid op welvaart en werkgelegenheid. De billijkheid van het inkomensbeleid kan gemeten worden aan het verschil in inkomensongelijkheid voor en na overheidsoptreden. Vaak gaat men ervan uit dat er een afruil bestaat tussen efficiëntie en billijkheid, dat het ene dus ten koste gaat van het andere. Al wezen sommige economen er recent op dat teveel ongelijkheid de economische groei kan schaden.
In ons land is de vermindering van de inkomensongelijkheid ten gevolge van de gecombineerde werking van personenbelasting, sociale bijdragen en vervangingsinkomens uit de sociale zekerheid, hoog. Ik beschouw dit als een pluspunt van het Belgische beleid en velen zijn het met me eens.
Promotie- en werkloosheidsvallen worden nochtans veelal gezien als problematisch, wat illustreert dat een te sterke mate van inkomensherverdeling kan worden ervaren als inefficiënt en ook als onbillijk.
Zo voelt de alleenstaande ouder met een maandloon van € 2900 uit het hiervoor vermelde voorbeeld, zich onbillijk behandeld in vergelijking met de minimumloner. Hij heeft allicht inspanningen moeten leveren om zijn hogere inkomen te verwerven. Hij en zijn geïnformeerde collega’s krijgen de boodschap dat dergelijke inspanningen financieel nauwelijks renderen.
Dat een uitkeringsgerechtigde werkloze die aan het werk gaat, zijn inkomen enigermate ziet toenemen, is billijk omwille van zijn verlies aan vrije tijd: die heeft misschien een beperkte financiële, maar zeker een sociale waarde. Een manifeste werkloosheidsval kan dus de billijkheid schaden, en is inefficiënt in de mate dat ze werklozen niet aanspoort om aan de slag te gaan.
Minder werkloosheidsval, meer promotieval
In vele kringen, ook politieke, heeft de werkloosheidsval de afgelopen decennia behoorlijk wat aandacht gekregen. De opeenvolgende regeringen verminderden de druk van personenbelasting en sociale bijdragen voor minimumloners in aanzienlijke mate, wat leidde tot een forse vermindering van de werkloosheidsvallen. Dit werd in 2018 becijferd in het Leuvens Economisch Standpunt 18-172. Sedertdien namen zowel de federale als de Vlaamse overheid nog bijkomende maatregelen in dezelfde zin. Dat jarenlang doorgezette beleid kwam ten goede van de koopkracht van de laagste loontrekkers.
De vermelde verminderingen van sociale bijdragen en personenbelasting worden echter snel afgebouwd naarmate de loonhoogte toeneemt. En precies die afbouw reduceert automatisch het netto rendement van een loonsopslag voor die lage loontrekkers: dit leidde tot een forse toename van de promotieval. Hetzelfde Leuvens Economisch Standpunt toont aan dat de marginale effectieve belastingvoet (sociale bijdragen inbegrepen) in de bestudeerde periode 1992-2020 fors is toegenomen voor de 20 % laagste lonen. De recente overheidsmaatregelen zetten die tendens door.
Het inkomensbeleid van de voorbije jaren was dus gunstig voor de koopkracht van de minimumloners, maar maakte een eventuele opslag voor hen veel minder lonend. Dat heeft ingrijpende gevolgen voor de progressiviteit van de overheidsheffingen.
Progressieve belastingen of flat tax
Enkele jaren geleden circuleerden er voorstellen om ons stelsel van progressieve personenbelasting te vervangen door een ‘flat taks’ (vlaktaks) : een stelsel van personenbelasting met nog nauwelijks vrijstellingen en voorkeurtarieven, een hoog van belasting vrijgesteld minimuminkomen en nog slechts één tarief voor het inkomen boven dat vrijgestelde minimum. Ter linkerzijde kon een dergelijk voorstel op weinig sympathie rekenen, precies omwille van het elimineren van de progressiviteit in de tarieven.
Maar de hierboven beschreven afbouw van de verminderingen inzake personenbelasting en sociale bijdragen voor minimumloners hebben de progressiviteit van het tarief inzake personenbelasting reeds fors gereduceerd. Dat blijkt uit de grafiek van de marginale fiscale (personenbelasting) en parafiscale (sociale bijdragen) aanslagvoet voor voltijds werkende loontrekkenden, berekend door de Federale Overheidsdienst Financiën. De grafiek geeft weer welk deel van de kosten van een loonsopslag moet worden betaald aan de overheid als personenbelasting en sociale bijdragen, en dit voor oplopende niveaus van jaarlijkse loonkosten, uitgedrukt in duizenden euro ’s.
Daarbij past een kanttekening. In de grafiek worden geen onderscheid gemaakt tussen sociale bijdragen en personenbelasting, hoewel hun effecten verschillend zijn. De betaling van personenbelasting creëert immers geen bijkomende rechten op overheidsdiensten en – tegemoetkomingen. Met zijn sociale bijdragen bouwt een werknemer wel enigermate individuele toekomstige sociale rechten op: die bijdragen zijn een mengvorm van belastingen en verzekeringspremies. Deze kanttekening nuanceert enigermate de vaststelling dat de progressiviteit nog ver te zoeken is in ons stelsel van overheidsheffingen voor voltijdse werknemers. Het neemt niet weg dat het gecombineerd tarief van personenbelasting en sociale bijdragen dicht aanleunt bij een vlaktaks. Het is daarenboven erg hoog: meer dan 85% voor lage loontrekkers, omstreeks 67% voor middelhoge en hoge lonen. En via de afbouw van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen kan de overheid nog een bijkomend deel van een loonsopslag afromen.
Inkomensafhankelijke overheidstegemoetkomingen, werkloosheidsval en promotieval
Onderzoek over inkomensbeleid maakt vaak melding van het ‘Mattheuseffect’. Wikipedia vermeldt daarover: ‘Het Mattheuseffect is de sociologische vakterm voor het rijker worden van de rijken en het armer worden van de armen. Hierbij halen hogere inkomensgroepen relatief gezien meer voordeel uit sociale voorzieningen dan lagere inkomensgroepen’. Om het Mattheuseffect tegen te gaan worden behoorlijk wat overheidstegemoetkomingen verbeterd voor personen of gezinnen met een laag inkomen. Het gaat om de sociale toeslagen op Vlaamse kinderbijslagen, school- en studietoelagen, tarieven voor kinderopvang en thuiszorg, maximumfactuur van gezondheidsuitgaven, sociale tarieven van energie… Ook weer teveel om hier technisch uit de doeken te doen.
Die tegemoetkomingen worden afgebouwd of vallen weg bij inkomensverhogingen. Gaat een uitkeringsgerechtigde werkloze aan de slag, dan vergroot de afbouw van eventuele tegemoetkoming de eventuele werkloosheidsval. Als de inkomensverhoging voortvloeit uit een loonsopslag, leidt de afbouw van de tegemoetkoming tot een grotere promotieval.
Dat de afroming van de loonsopslag voor de minimumloner uit het concrete voorbeeld in de aanhef van dit artikel, met 92,5% hoger ligt dan de cijfers uit de grafiek (67 à 85%), is een gevolg van het feit dat de minimumloner door de vermelde loonsopslag heel wat overheidstegemoetkomingen ziet krimpen of verdwijnen. Dat heeft voor zijn netto koopkracht hetzelfde effect als een verhoging van de belastingen of sociale bijdragen.
In specifieke situaties kan een inkomensverhoging zelfs leiden tot een daling van het gezinsinkomen: zo kan het overschrijden van de inkomensgrenzen voor de sociale toeslagen op de Vlaamse kinderbijslagen met € 1, leiden tot een daling van het jaarlijks netto gezinsinkomen met € 840 (bij 2 kinderen) en € 3000 (bij 3 kinderen).
De zowel ter linker- als ter rechterzijde vaak bepleitte inkomensselectieve toekenning van kinderbijslagen is technisch het equivalent van een hoger marginaal tarief in de personenbelasting voor belastingplichtigen met kinderen. Pleidooien voor nog meer inkomensselectiviteit in het sociale overheidsbeleid zijn bijgevolg ook pleidooien voor een nog hogere afroming van loonsopslagen in de inkomensintervallen waar de tegemoetkomingen worden afgebouwd in functie van het inkomen. De pleitbezorgers voor meer inkomensselectiviteit in de kinderbijslagen zijn dus blijkbaar van oordeel dat het huidige afromingspercentage tot 92,5% bij loonsopslagen voor de alleenstaande minimumloner met twee kinderen, nog mag worden verhoogd.
Wie dat verdedigt, moet zich beraden over de vraag waarom hogere marginale afromingspercentages niet worden toegepast voor personen en gezinnen met een veel hoger inkomen. Want dat is technisch een alternatief voor inkomensselectieve overheidstegemoetkomingen: hoge inkomensonafhankelijke tegemoetkomingen gefinancierd door hogere belastingen voor iedereen. Dat alternatief zou administratief eenvoudiger zijn, want de controle op het inkomenscriterium voor de toekenning van tegemoetkomingen is geen eenvoudige opdracht. Zijn er redenen om dit alternatief als minder billijk of efficiënt te beschouwen?
Waarom vooral hoge promotievallen nefast zijn
In gedachtewisselingen over werkloosheidsvallen wordt weleens uitgegaan van de hypothese dat een uitkeringsgerechtigde werkloze de keuze heeft tussen werkloosheid en werk. Die hypothese maakt abstractie van de risico’s op schorsing van een werkloosheidsuitkering bij het weigeren door een uitkeringsgerechtigde van een aanbod van een zogenaamd ‘passende betrekking’. Met moet ervan uitgaan dat die risico’s de impact van een financiële werkloosheidsval beperken. Een dergelijke beperking bestaat niet voor wat betreft de impact van promotievallen. Daarom kunnen de nadelige effecten gevolgen van een promotieval zwaarder doorwegen dan die van een werkloosheidsval. Die nadelige effecten zijn drievoudig.
Economische effecten
De supplementaire vorming en/of een verhoogde inzet die vaak nodig zijn om perspectief op promotie te krijgen, worden in heel wat gevallen uiterst karig beloond. De vraag in welke mate de voor ons land vastgestelde trage ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit een verklaring vindt in de hoge promotieval, kan allicht niet op basis van bestaand empirisch onderzoek worden beantwoord.
Maar werknemers en werkgevers zijn natuurlijk niet dom, en zoeken in overleg naar mogelijkheden om aan die hoge afroming van loonsopslag te ontsnappen. Ze vinden die mogelijkheden in de talloze fiscale en parafiscale vrijstellingen en gunstregimes (zogenaamde koterijen): die maken het mogelijk de pijnlijke gevolgen van de promotieval te ontwijken. Dergelijke ontwijking ondermijnt de oogmerken waarmee inkomensgebonden sociale voordelen zijn geconcipieerd. Immers, personen met een verloningspakket dat niet volledig in het belastbaar inkomen is opgenomen, kunnen zo beneden de geldende inkomensgrenzen blijven; hun netto koopkracht kan hoger zijn dan die van gezinnen met een hoger verloningspakket waarvan alle bestanddelen wel in het belastbaar inkomen zijn opgenomen.
Sociale effecten
Dat bijkomende vormings- en arbeidsinspanningen in behoorlijk wat gevallen nauwelijks financieel worden vergoed, is ook vanuit sociaal oogpunt nadelig: de betrokkenen wordt een rechtmatige vergoeding van die inspanningen ontzegd.
De ontwijking van de promotieval via fiscale en parafiscale samenraapsels ondermijnt het herverdelingsbeleid en vertroebelt het zicht op de inkomensverdeling: in analyses en statistieken over inkomensverdeling wordt zelden rekening gehouden met verloningselementen die niet in het belastbaar inkomen worden opgenomen..
Politieke effecten
Bij werknemers die vaststellen dat hun loonsopslag netto nauwelijks iets betekent, of zelfs tot een netto inkomensdaling leidt, zal er daarvoor – m.i. terecht – geen begrip zijn. Die vaststellingen ondermijnen de legitimiteit van ons politiek bestel.
Beleidssuggesties
De besproken nadelige effecten van de hoge promotievallen zijn pleidooien voor beleidscorrecties.
Hierna volgen er zes.
Zorg voor transparantie
Hierboven is tweemaal vermeld dat belangrijke componenten van ons inkomensbeleid te technisch zijn om ze in dit artikel uit te doeken te doen. Uiteraard is het dan ook voor de meeste werknemers een onbegonnen zaak om een duidelijk zicht te krijgen op de gevolgen ervan voor hun inkomenspositie. Daardoor weten ze vaak niet hoe een eventuele loonsopslag de netto inkomenspositie van hun gezin kan beïnvloeden. Zij hebben niet de mogelijkheid om daarvoor een fiscalist onder de arm te nemen zoals beter gesitueerden vaak wel doen. Hier ligt een informatieopdracht voor overheden, werkgevers, sociaal secretariaten en vakbonden.
Vervang abrupte inkomensgrenzen voor overheidstegemoetkomingen, door geleidelijke afbouw ervan
Niets kan rechtvaardigen dat loonsopslag leidt tot een daling van het netto gezinsinkomen. Hierboven is vermeld dat het huidige regime van de sociale toeslagen voor Vlaamse kinderbijslagen een dergelijke anomalie genereert. Het is niet het enige. Ook bijvoorbeeld de maximumfactuur gezondheidszorgen is in dat bedje ziek.
In al die gevallen is het minstens nodig de modaliteiten van het stelsel te veranderen zodat een inkomensstijging nog wel leidt tot een gefaseerde afbouw van een tegemoetkoming, maar niet meer tot een brutale plotse schrapping ervan.
Terughoudendheid bij invoeren of versterken van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen
Er is zeker geen politieke meerderheid te vinden voor de quasi integrale afroming door de overheid van loonsopslagen. Toch vloeit die voort uit het gevoerde beleid van inkomensselectiviteit voor overheidstegemoetkomingen.
Een debat over een maximale afroming van loonsopslagen zou daarom moeten voorafgaan aan iedere beleidsmaatregel die het Matheuseffect wil bestrijden door een grotere inkomensafhankelijkheid van sociale tegemoetkomingen.
Verlaag het afbouwritme van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen
Ook in deze aangelegenheid kunnen geen plotse beleidsomzwaaien worden verwacht, en is het zoeken naar wegen van geleidelijkheid aangewezen. Kleine nuttige stappen kunnen grote positieve gevolgen hebben. Veronderstel dat de hoger besproken afroming met 92,5% van loonsopslagen voor een alleenstaande minimumloner met twee kinderen, wordt gereduceerd tot 85%: dan verdubbelt het netto-effect van een loonsopslag voor die minimumloner van 7,5 naar 15%.
Zorg voor een pertinent criterium bij inkomensselectiviteit
Het criterium voor de hiervoor besproken inkomensafhankelijkheid heeft steeds te maken met het belastbaar inkomen in de personenbelasting. Dat belastbaar inkomen is om volgende redenen een kaduke indicator voor de draagkracht van een gezin:
- Roerende inkomsten (intresten, dividenden) zijn er nauwelijks in opgenomen en onroerende inkomsten (huuropbrengsten) worden daarbij fors onderschat
- Inkomsten uit een beroepsactiviteit ondergebracht in een vennootschap, zijn voor een belangrijk deel niet opgenomen in het belastbaar inkomen.
- Nog heel wat andere bezoldigingselementen zijn niet onderworpen aan de personenbelasting, en dus evenmin opgenomen in het belastbaar inkomen.
Er is veel werk aan de fiscale winkel om al dergelijke elementen wel op te nemen in het inkomenscriterium voor selectieve overheidstegemoetkomingen. De verruiming van dat criterium zou begrotingsruimte vrijmaken voor een tragere afbouw van de voordelen bij inkomensstijging.
Voer een debat over vermogensafhankelijke tegemoetkomingen
Inkomen is uiteraard een belangrijke indicator van de koopkracht van een gezin. Maar vermogen is dat ook. Hiervoor is vermeld dat er zowel ter linker- als ter rechterzijde vaak wordt gepleit voor lagere kinderbijslagen voor hoge inkomenstrekkers. Vreemd dat er van geen zijde pleidooien te beluisteren vallen voor bijvoorbeeld lagere pensioenen voor wie een groot vermogen heeft.
Dergelijke vermogensselectiviteit zou weliswaar kunnen leiden tot enige ‘spaarval’, omdat ze de vergoeding voor sparen zou ontmoedigen. Maar is een spaarval nadeliger dan een werkloosheids- of promotieval?
Koppeling van sociale voordelen aan vermogensvoorwaarden zou uiteraard de vraag naar een pertinent vermogenscriterium ter tafel brengen. Enkel een vermogenskadaster zou daarvoor kunnen zorgen.
Besluit
Het inkomensbeleid van de Belgische overheid heeft in vergelijking met dat van vele andere landen, een sterk herverdelend karakter. Toch is er nog werk aan de winkel om alle inkomens op een billijke wijze te belasten, en zo de inkomensongelijkheid te beperken.
Deze overtuiging hoeft niet ten koste te gaan van aandacht voor overdreven vormen van herverdeling die niet alleen de economische efficiëntie schaden, maar ook als onbillijk mogen worden beschouwd. De forse promotieval voor lage loontrekkers is naar mijn oordeel een dergelijke overdrijving. Voor de afroming door de overheid van loonsopslagen ten belope van 80 en 90%, zie ik geen rechtvaardiging. Meer aandacht van federale en Vlaamse regeerders voor deze anomalie is dan ook nodig. Hierboven zijn enkele suggesties geformuleerd voor hun langzaam draaiende beleidsmolens.
Reageren? Mail naar: coumanswim@gmail.com
Wim Coumans is econoom, was professioneel actief bij HIVA, ACV, christendemocratische kabinetten, NMKN, Rode Kruis Vlaanderen en FSMA. Vandaag is hij voorzitter van de afdeling “Fiscaliteit en Parafiscaliteit” van de Hoge Raad van Financiën.